Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 311/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. M. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 5 stycznia 2001 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości położone w Warszawie zajęte pod drogi publiczne, oznaczone ewidencyjnie numerami działek [...] o pow. 2674 m², [...] o pow. 2780 m², [...] o pow. 3697 m², [...] o pow. 5094 m² i [...] o pow. 6482 m², w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem praw oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż wnioskiem z dnia 5 stycznia 2001 r. L. H., Z. M., E. G., K. S., A. M., M. M. i A. N. wystąpili na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy prowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, m.in. działkę nr [...] z obrębu 7-10-04 - ul. M., działkę nr [...] z obrębu 7-10-04 - ul. K., działkę nr [...] z obrębu 7-10-04 – ul. W., działkę nr [...] z obrębu 7-10-04 ul. A. J., działkę nr [...] z obrębu 7-10-03 ul. W..
Decyzjami Nr [...] (z dnia [...].05.2011 r.), Nr [...] (z dnia [...].01.2010 r.), Nr [...] (z dnia [...].01.2010 r.), Nr [...] (z dnia [...].04.2011r.), Nr [...] (z dnia [...].11.2009 r.), Wojewoda Mazowiecki stwierdził odpowiednio nabycie przez Gminę Warszawa Bielany z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętych pod ulice M. dz. nr [...] (wyodrębnionej z działki [...]), ul. K. dz. nr [...], ul. W. dz. nr [...], ul. A. J. dz. nr [...] (wyodrębnionej z działki [...]) oraz ul. W. dz. nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]).
W związku z wydaniem powyższych decyzji Prezydent m. st. Warszawy podjął kroki zmierzające do rozpoznania złożonego w 2001 r. wniosku.
W przypadku działki nr [...] w sierpniu, wrześniu oraz październiku 2011 r. Prezydent występował do Archiwów Akt Nowych w Warszawie, oraz podległych sobie jednostek organizacyjnych o dostarczenie dokumentacji związanej z ewentualnym postępowaniem wywłaszczeniowym oraz inwestycyjnym spornej nieruchomości, jak również wskazania, czy wnioskodawcy otrzymali jakiekolwiek odszkodowanie. Jednocześnie pismem z dnia 5 października 2011 r. organ poinformował wnioskodawców (oraz spadkobierców części z nich) o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy terminie oraz planowanym zakończeniu postępowania do końca czerwca 2012 r.
W dniu 20 listopada 2011 r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości nr [...].
A. M. (spadkobierczyni wnioskodawczyni Zofii M.) wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta m. st. Warszawy sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki uwzględnił wniosek i wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy termin na załatwienie sprawy do dnia 31 marca 2013 r. Termin ten nie został dotrzymany.
W postępowaniach dotyczących pozostałych działek sytuacja była analogiczna.
Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. P. D. działający w imieniu własnym oraz A. N., E. G., A. M., M. M., P. M., K. S. i A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia z dnia 5 stycznia 2001 r. o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomości położone w Warszawie zajęte pod drogi publiczne, oznaczone ewidencyjnie numerami działek [...] o pow. 2674 m², [...] o pow. 2780 m², [...] o pow. 3697 m², [...] o pow. 5094 m² i [...] o pow. 6482 m².
Skarżący wskazali, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od wielu lat, a Prezydent m. st. Warszawy, choć ma taki obowiązek nie dotrzymuje jakichkolwiek terminów ustawowych, czy też tych wyznaczanych samemu lub przez organ drugiej instancji na załatwienie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 14 listopada 2013 r. Sąd odrzucił skargę P. D., A. N., E. G., A. M., M. M., P. M. i K. S. z uwagi na niewyczerpanie przez nich trybu określonego w art. 37 § 1 Kpa. Do rozpoznania pozostała zatem skarga A. M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy jest uzasadniona.
Sąd podkreślił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a., lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma natomiast na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
Sąd wskazał, iż z wnioskiem o wypłatę odszkodowania wystąpiła poprzedniczka prawna skarżącej Z. M., pismem z dnia 5 stycznia 2001 r.
Z analizy dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, wynika, że od dnia kiedy decyzje Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nabycie przez Gminę Warszawa Bielany z mocy prawa własności spornych nieruchomości stały się ostateczne i od których de facto bieg rozpoczęły terminy załatwienia spraw określone w art. 35 Kpa (tj dla dec. decyzji Nr [...] - 04.06.2011 r., dla dec. Nr [...] - 20.02.2010 r., dla dec. Nr [...] - 20.02.2010 r., dla dec. Nr [...] - 27.05.2011r., dla dec. Nr [...] - 30.12.2009, do dnia wyrokowania, organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd oceniając aktywność organu w prowadzeniu postępowania (w szczególności z uwzględnieniem okresu po dniu 17 maja 2011 r., czyli dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z Nr 34 poz. 173), doszedł do przekonania, że wprawdzie Prezydent podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże działania te przebiegały niezwykle opieszale, i nie doprowadziły do zakończenia postępowań.
Analiza zgromadzonej dokumentacji wyraźnie świadczy o tym, że organ zwracał się do różnego rodzaju instytucji, jak chociażby Archiwum Państwowego, czy też podległych sobie jednostek o nadesłanie potrzebnych dokumentów. Sporządził operaty szacunkowe i przeprowadził rozprawy administracyjne, na których strony zgodziły się na wypłatę zaproponowanego przez organ odszkodowania. Zebrał od stron postępowania potrzebne oświadczenia dotyczące m.in. kwestii związanych z ewentualnie prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym oraz wypłaconym odszkodowaniem. Pomimo zebrania materiału dowodowego, Prezydent w dalszym ciągu nie był w stanie wydać w sprawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, wskazując na dużą ilość prowadzonych spraw z zakresu odszkodowań oraz brak środków w budżecie m. st. Warszawy na wypłaty przyznanych odszkodowań.
W ocenie Sądu przywołane przez organ okoliczności nie mogą usprawiedliwiać bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy. Ani duża ilość spraw wpływających do organu, ani tym bardziej brak środków finansowych nie mogą stanowić przesłanki do sprzecznego z treścią art. 35 § 3 Kpa powstrzymywania się od wydania decyzji odszkodowawczej.
Ponadto Sąd wskazał, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 Kpa i każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, powiadamiał o tym fakcie strony. Zrobił to dwa razy pismami z dnia 5 października 2011 r. oraz 25 września 2012 r., wyznaczając przy tym terminy (do końca czerwca 2012 r., a następnie do dnia 28 listopada 2013r.), co oznaczało, że góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.
W dniu 29 listopada 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy otrzymał pięć postanowień Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 oraz 28 listopada 2012 r. wyznaczające mu terminy na załatwienie sprawy do dnia 28 lutego 2013 r. (w przypadku działek nr [...],[...],[...]) oraz do dnia 31 marca 2013r. (w przypadku działek nr [...],[...]).
Terminu wyznaczonego przez organ drugiej instancji Prezydent m. st. Warszawy nie dotrzymał, za to jak wskazuje w odpowiedzi na skargę, pismami z dnia 25 czerwca 2013r. poinformował strony o planowanym zakończeniu postępowania w listopadzie 2013 r.
W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco prowadził sprawę.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Ponadto mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie, z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 Kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w części odnoszącej się do pkt 2 wyroku, tj. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował liczne czynności w sprawie w celu zgromadzenia materiału dowodowego oraz że istniały obiektywne trudności w rozpoznaniu niniejszej sprawy w terminach wynikających z właściwych przepisów,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi również w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy stan sprawy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również poprzez nierozważnie wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, w tym nieuwzględnienia czynności podejmowanych przez organ w sprawie,
- 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem Prezydenta m. st. Warszawy oceniając aktywność organu w prowadzeniu postępowania po 17 maja 2011 r. nie można uznać, iż bezczynność, w której pozostawał miała postać rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w okresie od maja 2011 r. organ podejmował liczne czynności w sprawie i nie chodzi tutaj tylko, jak to wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd, o zwracanie się organu do Archiwum Państwowego i Archiwum Akt Nowych oraz podległych sobie jednostek o nadesłanie stosownych dokumentów w sprawie. Wymaga podkreślenia, że we wskazanym okresie organ prowadził także korespondencję ze stronami, które wezwane zostały do dołączenia prawidłowych pełnomocnictw oraz potwierdzeń dokonanych w sprawie czynności, w związku z złożeniem wniosków o odszkodowania przez pełnomocnika działającego w imieniu części wnioskodawców bez właściwego umocowania. W tym zakresie dokumentacja została uzupełniona w maju 2013 roku. Ponadto w okresie od października 2013 roku do marca 2014 roku, co także uszło uwadze Sądu, organ prowadził ze stronami negocjacje w celu zawarcia ugody administracyjnej.
W ocenie organu Sąd powinien dokładnie przeanalizować czynności dokonywane przez organ, które podejmowane były regularnie, a przekroczenie terminów załatwienia sprawy spowodowane było nie tylko gromadzeniem materiału dowodowego, ale w znacznej mierze prowadzeniem negocjacji, mających doprowadzić do zawarcia ugody administracyjnej. Należy przy tym wskazać, że opóźnienia w rozpoznaniu sprawy wynikały również z czynności podejmowanych przez strony postępowania. To bowiem strony nie udzieliły prawidłowego pełnomocnictwa swemu mocodawcy, który w ich imieniu złożył wniosek i podejmował czynności w sprawie. Także rozmowy ugodowe były wynikiem kolejnych propozycji składanych zarówno przez organ, jak i strony postępowania.
Zdaniem organu Sąd naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spełniły się wszystkie przesłanki z art. 182 § 2 p.p.s.a., więc skargę kasacyjną można rozpoznać na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zachodzi zatem konieczność dokonania analizy czynności podejmowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że decyzjami z dnia 12.05.2011 r., z dnia 18.01.2010 r., z dnia 18.01.2010 r., z dnia 28.04.2011r., z dnia 30.11.2009 r., Wojewoda Mazowiecki stwierdził odpowiednio nabycie przez Gminę Warszawa Bielany z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętych pod ulice M. dz. nr [...] (wyodrębnionej z działki [...]), ul. K.dz. nr [...], ul. W. dz. nr [...], ul. A. J. dz. nr [...] (wyodrębnionej z działki [...]) oraz ul. W. dz. nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]). W sierpniu, wrześniu i październiku 2011 r. organ zwracał się do Archiwum Państwowego i Archiwum Akt Nowych oraz podległych sobie jednostek o nadesłanie stosownych dokumentów w sprawie oraz prowadził korespondencję ze stronami. W listopadzie 2011 r. został zaś sporządzony operat szacunkowy.
Pismami z dnia 5 października 2011 r. oraz 25 września 2012 r. organ poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa. Natomiast postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy termin na załatwienie sprawy do dnia 31 marca 2013 r. Zatem w wyniku uwzględnienia zażalenia na bezczynność organ miał obowiązek rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2013 r. Na początku czerwca 2013 r. wpłynęła do Sądu I instancji skarga na bezczynność, zaś w dniu 25 czerwca 2013 r. Prezydent zawiadomił strony, iż rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie nastąpi do 18 listopada 2013 r.
Jednak do daty wyrokowania przez Sąd I instancji wniosek o odszkodowanie nie został rozpoznany.
Z analizy czynności dokonywanych przez organ wynika, iż działania podejmowane przez organ cechowała opieszałość i nieefektywność. Pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy, co wyżej zostało przedstawione. Z przyjętych przyczyn należało uznać, że bezczynność organu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter właśnie rażący.
W nawiązaniu do argumentacji kasacji, iż organ od października 2013 r. do maja 2014 r. prowadził ze stronami negocjacje, podkreślić przy tym trzeba, iż Sąd stwierdza bezczynność organu w sprawie na dzień złożenia skargi, a nie na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia. Zatem okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
W tych okolicznościach Sąd I instancji słusznie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Nie można bowiem pomijać, że terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a., zaś w niniejszej sprawie w sposób rażący terminy te zostały przekroczone.
Z powyższych przyczyn za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.