Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K.-M., M. K.-K. i Z.K.-K. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z [...] 2018 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z [...] 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących.
Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania była ocena czy decyzja Wojewody Małopolskiego [...] 2012 r. o nieodpłatnym nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r. przez [...] Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] obejmujących, między innymi, działki oznaczone w ewidencji gruntów [...], rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Wojewody Małopolskiego wydana była na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224 poz. 1337, dalej: ustawa). Choć w dacie wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 2012 r.) z woli samego ustawodawcy zaistniał na nieruchomościach oddanych dotychczas w trwały zarząd parku narodowego nowy stan prawny, to stan ten nie mógł naruszać praw osób trzecich (art. 7 ust. 4 ustawy).
Oznacza to, że nowy stan prawny nie mógł na tych nieruchomościach zaistnieć, gdy konkurował lub wyłączał prawa przysługujące osobom trzecim. Jak wynika z akt sprawy, będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nieruchomości oznaczone ewidencyjnie nr [...] zostały odłączone z księgi wieczystej nr [...], stanowiącej kontynuację dawnej Iwh [...], i przyłączone do księgi wieczystej nr [...], w której prawo własności zostało wpisane na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie [...] Parku Narodowego. Wraz z przeniesieniem powyższych nieruchomości z księgi wieczystej nr [...] do księgi wieczystej nr [...] zostało do tej ostatniej księgi przeniesione z urzędu ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu z powództwa M. K.-K. przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę Powiatu [...], o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (Dział III księgi wieczystej nr [...]).
Powyższe ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym zostało uprzednio wpisane do księgi wieczystej [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z [...] 2004 r., sygn. akt [...].
W ocenie Sądu I instancji, opisane wyżej okoliczności sprawy świadczą o tym, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro bowiem w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] 2012 r. Wojewoda Małopolski dysponował informacją o zawartym w księdze wieczystej ostrzeżeniu o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, to miał wiedzę, że przed sądem powszechnym toczy się - zainicjowane przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego - postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w którym ocena prawidłowości wpisu Skarbu Państwa jako właściciela spornych nieruchomości stanowiła przesłankę rozstrzygnięcia sądowego. Niewątpliwie zagadnienie to było tzw. zagadnieniem wstępnym, oddziaływującym na wynik postępowania uwłaszczeniowego, zagadnieniem prawnym i otwartym w toku tego postępowania.
Naruszenie przez Wojewodę Małopolskiego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. miało, w ocenie Sądu, charakter rażący ze względu na zawarty w art. 7 ust. 4 ustawy zakaz naruszania praw osób trzecich. Wydanie zatem decyzji z [...] 2012 r. stwierdzającej nabycie przez park narodowy praw do spornych nieruchomości bez jakiegokolwiek wyjaśnienia - pomimo widniejącego w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu uzgodnieniowym - kwestii własności spornych nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieuwzględnienie zaś tego aspektu przez organ nadzoru stanowi o naruszeniu zaskarżoną decyzją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż skutki jakie wywołało to naruszenie w sferze praw podmiotowych osób wywłaszczonych godzą w jedną z naczelnych zasad ustrojowych Państwa jaką jest (i była także w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) zasada ochrony własności.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Środowiska podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego przejawiające się w:
- 1. niewłaściwym zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przyszłe rozstrzygnięcie w toczącym się w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego postępowaniu o uzgodnieniu treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym jest przewidywanym przez w/w przepis "uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego", co doprowadziło do błędnej konkluzji, jakoby postępowanie przed Wojewodą obarczone było wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tymczasem prawidłowe zastosowanie wspomnianego przepisu nie obejmuje tego przypadku tj. rozstrzygnięcie sądu w danej sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego, co w konsekwencji prowadzi do uznania prawidłowości decyzji Wojewody Małopolskiego, a co za tym idzie prawidłowości obydwu decyzji Ministra Środowiska odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego;
- 2. błędnej wykładni art. 7 ust. 4 ustawy, poprzez przyjęcie, że określone w tym przepisie "prawa osób trzecich" obejmują również prawa o charakterze potencjalnym i niepewnym, co prowadziło do przyjęcia przez WSA konkluzji o naruszeniu praw osób trzecich przez Wojewodę Małopolskiego, a w konsekwencji do negatywnej oceny Sądu I instancji w odniesieniu do decyzji Wojewody Małopolskiego oraz decyzji Ministra Środowiska, tymczasem właściwa interpretacja tego przepisu, która unikałaby bezpodstawnej rozszerzającej wykładni pojęcia "prawa osób trzecich" prowadzi do odmiennych wniosków i uznania prawidłowości zarówno decyzji Wojewody Małopolskiego, jak i obydwu decyzji wydanych przez Ministra Środowiska;
- 3. błędnej wykładni art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) polegającej na przyjęciu, że ostrzeżenie zawarte w treści księgi wieczystej ma wpływ na domniemanie prawa własności i w konsekwencji stwarza stan niepewności w zakresie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, tymczasem właściwa wykładnia przepisu powinna ograniczać skutki ostrzeżenia tylko do wyłączenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co nie powodowało - w przypadku wydania decyzji Wojewody Małopolskiego, a następnie decyzji Ministra Środowiska odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody - wykazywanego przez WSA - naruszenia w sferze praw podmiotowych stron.
W konsekwencji podniesiono również zarzut w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Ministra Środowiska i uchylenie jej ze względu na naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, tymczasem skarga powinna zostać oddalona.
Wskazując na przytoczone wyżej zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji - lub w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od stron na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pismem z 29 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K.-M., M. K.-K. i Z.K.-K., reprezentowane przez adwokata, wniosły o oddalenie tej skargi, przychylając się do wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie wniosły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zaskarżony bowiem wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Na wstępie należy podkreślić, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Ministra Środowiska została wydana w trybie nieważnościowym mającym na celu rozstrzygnięcie, czy decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] 2012 r. - wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy - o nieodpłatnym nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r. przez [...] Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Wypada zauważyć, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalając rażące naruszenie prawa jako przesłankę nieważności określa konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji nie ma jednak jedynie charakteru procesowego, skutkującego ponownym rozpatrywaniem sprawy zakończonej tą decyzją, lecz służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego tylko takiej decyzji, która jest rzeczywiście dotknięta wadą nieważności, a więc gdy nie może być ponownie wydana taka sama decyzja w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zdaniem Sądu I instancji, Minister Środowiska prowadząc w kontrolowanej sprawie postępowanie nieważnościowe pominął istotną wadliwość decyzji Wojewody polegającą na braku zawieszenia postępowania wobec potrzeby ustalenia właścicieli przejmowanych nieruchomości stanowiących obszar parku narodowego, którego trwały zarząd przekszatałcony został w prawo użytkowania wieczystego. Asumptem do poszukiwań, a tym samym podstawą zawieszenia prowadzonego przez Wojewodę postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powinno być – zdaniem Sądu I instancji - widniejące w księdze wieczystej ostrzeżenie o toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu uzgodnieniowym. Rozstrzygnięcie tej kwestii prejudycjalnej pozwoliłoby dokonać oceny, czy możliwym było wydanie decyzji rozstrzygającej kwestie własności spornych nieruchomości w kontekście ustalonej w postępowaniu uwłaszczeniowym zasady nienaruszania praw osób trzecich. Naruszenie przez Wojewodę Małopolskiego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. miało, w ocenie Sądu I instancji, charakter rażący.
Stwierdzenie to jednak, z uwagi na zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), a także charakter przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy uwzględnieniu skutków stwierdzenia nieważności decyzji należy - w okolicznościach tej sprawy - uznać za zbyt daleko idące. Argumentacja przytoczona w uzasadnieniu wyroku Sądu, podyktowana w swej intencji wykazaniem wadliwości kontrolowanych w sprawie decyzji Ministra Środowiska, nie powinna bowiem odnosić się wprost do wadliwości decyzji Wojewody Małopolskiego, bez uprzedniego rozważenia wywiązania się organu nadzoru z nałożonych przepisami prawa obowiązków. Pominięcie zgłoszonego przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego środka prawnego zmierzającego do odzyskania spornych nieruchomości, jedynie w pewnych warunkach mogło oznaczać zanegowanie przez Wojewodę Małopolskiego wskazanej wyżej zasady nienaruszania praw osób trzecich. Jak już podkreślono, regulując ustawą z 18 sierpnia 2011 r. stan własności nieruchomości znajdujących się w zarządzie parków narodowych ustawodawca w sposób wyraźny zastrzegł, że nowy stan prawny nie mógł na tych nieruchomościach zaistnieć, gdy konkurował lub wyłączał prawa przysługujące osobom trzecim.
W tym kontekście warto zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W przywołanym w skardze kasacyjnej art. 8 tej ustawy wyłączono działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w przypadku, gdy w księdze zamieszczono wzmiankę o wniosku lub środku zaskarżenia albo ostrzeżenie, które dotyczy niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (tzw. negatywne przesłanki rękojmi). Na gruncie tego przepisu w doktrynie wskazuje się, że wyłączenie rękojmi na podstawie tego przepisu nie oznacza, że czynność rozporządzająca, której dokonano z osobą ujawnioną w księdze wieczystej, zawsze jest nieskuteczna. Skuteczność takiej czynność zależy m.in. od tego, czy osoba ta była rzeczywiście uprawniona do dokonania rozporządzenia. (Czech T., Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. LexisNexis 2014)
W świetle powyższego uznać należy, że stwierdzenie nieważności wydanej w omawianym trybie decyzji Wojewody może nastąpić jedynie wtedy, gdy zostanie ustalone, że nieruchomość podlegająca omawianemu przekształceniu własnościowemu stanowiła własność innych osób, co oznaczałoby brak przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy. Dopiero zatem wiążące ustalenie we właściwej do tego procedurze, że stan prawny przemawiający na korzyść Parku nie odpowiadał rzeczywistemu w owym czasie stanowi prawnemu nieruchomości, wykluczałoby zastosowanie powołanego wyżej art. 7 ustawy, co stanowiłoby podstawę do uznania decyzji z dnia [...] 2012 r. za rażąco naruszającą ten przepis. Powyższe jednak uzasadnia potrzebę zawieszenia postępowania nadzwyczajnego. Brak informacji o zakończeniu postępowania uzgodnieniowego przed sądem powszechnym stanowiło więc o potrzebie zawieszenia przez Ministra Środowiska postępowania nieważnościowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Norma zawarta w tym przepisie nakazuje organowi administracji publicznej zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie.
W świetle zarysowanych rozważań co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że okoliczność, iż przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się, co do spornej nieruchomości, postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, stanowić powinno podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego, czyniąc jednak przedwczesną ocenę Ministra Środowiska w zakresie istnienia ustalonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego.
Z tych względów stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji. Słusznie bowiem Sąd podniósł, że celem art. 7 ust. 1 ustawy było przede wszystkim uregulowanie stanów prawnych gruntów Skarbu Państwa oddanych parkom narodowym w trwały zarząd, a więc swego rodzaju usankcjonowanie stanów na gruncie istniejących, a nie wyzucie z praw do nieruchomości byłych jej właścicieli. Widniejące zatem w księdze wieczystej ostrzeżenie o toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu uzgodnieniowym wymagało wyjaśnienia kwestii własności spornych nieruchomości w ramach prowadzonego przed Ministrem Środowiska postępowania, jako istotny element rozważań odnośnie do zaistnienia warunków stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego. Informacja o braku zakończenia postępowania przed sądem powszechnym stanowić zaś powinna podstawę do wykorzystania m.in. instytucji opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w toku postępowania nieważnościowego.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony zaś wyrok odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.