Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 438/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi S. P. i K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna.
Wójt Gminy [...] w dniu [...] marca 2011 r. zwrócił się do Starosty Powiatu w [...] z wnioskiem o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków w obrębie B. odnośnie granic działki nr [...] 49 z działkami nr [...] 41, nr [...] 42 i nr [...] 46. Wskazano, że przedmiotowa działka, stanowiąca gminną drogę osiedlową o szerokości 8 metrów - została wydzielona z działki nr [...] 21 w oparciu o operat podziału terenów budowlanych, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] w dniu [...] stycznia 1984 r. Podniesiono, że na mapach po modernizacji ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa droga została zawężona wobec dopasowania stanu użytkowania na gruncie do stanu prawnego. Z naruszeniem prawa własności właściciele działek sąsiednich wybudowali bowiem ogrodzenia wkraczając w tę drogę. Tylko właściciele działek ewidencyjnych nr [...] 44 i nr [...] 45 doprowadzili do sprostowania przebiegu granic. Granice działek nr [...] 49 z pozostałymi w/w działkami nie uwzględniają powołanego operatu, mimo że brak do tego podstaw prawnych.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] dokonał zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B., gmina [...] - polegających na zmianie danych określających położenie punktów granicznych i przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] 49, a działkami nr [...] 41, [...] 42, [...] 43, [...] 46, [...] 47 i [...] 66 oraz na zmianie ich powierzchni. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że na mapie po modernizacji ewidencji gruntów granica pomiędzy działką nr [...] 49, a działkami nr [...] 41, [...] 42, [...] 43, [...] 46, [...] 47 i [...] 66 została naniesiona niezgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do zasobu geodezyjnego w dniu [...] stycznia 1984 r. za numerem [...] z podziału działki nr [...] 21 na działki nr [...] 41 – [...] 49, który to podział dla przedmiotowych działek utworzył stan prawny nieruchomości oraz z operatem przyjętym do zasobu w dniu [...] października 2003 r. za numerem [...], w którym działka nr [...] 48 została podzielona na działki nr [...] 65 i [...] 66. W oparciu o w/w podziały zostały sporządzone akty notarialne przenoszące własność wydzielonych działek na rzecz osób fizycznych.
Organ podniósł, że granice działki nr [...] 49 z działkami nr [...] 41, [...] 43 na mapie ewidencji gruntów po modernizacji zostały przedstawione na podstawie sporządzonego w dniu [...] lipca 2010 r. protokołu ustalenia przebiegu granic podczas pomiaru istniejących ogrodzeń w terenie bez udziału właściciela działki nr [...] 49. Natomiast granica pomiędzy działką nr [...] 49, a działkami nr [...] 42, [...] 46, [...] 47 i [...] 66 została wykazana "po istniejących ogrodzeniach". Na podstawie tego protokołu ustalenia granic wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmienił granice prawne pomiędzy w/w działkami nie uwzględniając przyjętych do zasobu powyższych operatów podziałowych. Starosta stwierdził, że znajdująca się w zasobie geodezyjnym dokumentacja podziałowa działek nr [...] 21 i [...] 48 winna stanowić dla wykonawcy modernizacji operatu materiał źródłowy wykazania na mapie ewidencji gruntów i budynków po modernizacji przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] 49, a działkami nr [...] 41, [...] 42, [...] 43, [...] 46, [...] 47 i [...] 66. Wskazał, że wykonawca modernizacji dokonując zmian przebiegu granic prawnych w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie protokołu ustalenia przebiegu granic działki nr [...] 49 z działkami nr [...] 41, [...] 43 nie odniósł się w żaden sposób do zgodności ustalonych granic objętych pomiarem z istniejącymi dokumentami geodezyjnymi znajdującymi się w zasobie geodezyjnym.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie jako PWINGiK) w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B., gmina [...], polegających na zmianie danych określających położenie punktów granicznych i przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] 49, a działkami nr [...] 41, [...] 42, [...] 43, [...] 46, [...] 47 i [...] 66.
W skardze na decyzję PWINGiK K. P. i S. P. wnieśli o jej uchylenie w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa reprezentującego ich radcy prawnego według norm przepisanych i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Powtórzyli zarzuty z odwołania, t.j. naruszenia przez organ 10 k.p.a., a także naruszenia art. 7 k.p.a. i 107 k.p.a.
PWINGiK w [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 438/13, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji powinno korelować z jej rozstrzygnięciem. Rolą organu II instancji jest nie tylko rozpoznanie odwołania ale podkreśla się, że mimo brzmienia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ ten nie zatwierdza decyzji organu I instancji. Przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej sprawy wyznaczonej treścią decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wątpliwe jest, aby organ II instancji we własnym zakresie merytorycznie rozstrzygnął sprawę, na co mogłoby wskazywać ostatnie przytoczone z zaskarżonej decyzji zdanie. Świadczyć może o tym wyraźnie odwołanie się do ustaleń organu I instancji, brak rozważenia i oceny na gruncie obowiązujących przepisów prawa we własnym zakresie sporządzonego w toku modernizacji protokołu ustalenia granic i odniesienia powyższego do znajdującej się w zasobach Starostwa dokumentacji geodezyjnej stanowiącej bazę wyjściową dla opracowania operatu (zgodnie ze zleceniem organu), który stał się podstawą dokonania aktualizacji a także wskazanie przedmiotu sprawy w uzasadnieniu (podkreślenie Sądu). Fakt, że strona składająca odwołanie działa przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego nie zwalnia organu z powinności przytoczenia podstawy prawnej decyzji, która przecież jest kierowana do strony (adresatem są strony), a nie do pełnomocnika, czego nie zmienia okoliczność, że decyzję doręcza się temu pełnomocnikowi.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że uzasadnienie decyzji PWINGiK w zasadzie poza jednym zdaniem, ograniczyło się do odniesienia się do zarzutów odwołania i wskazania niedostrzeżonego przez skarżących uchybienia, które zostało ocenione jako nienoszące cech rażącego naruszenia prawa. Wszystko to w ocenie Sądu pierwszej instancji świadczy o tym, że PWINGiK nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, ograniczając się do oceny decyzji Starosty [...], czym naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., a także art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8 k.p.a. nakazujący prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zasadę przekonywania ujętą w art. 11 k.p.a. Wyjaśnienia i wydania stosownych rozstrzygnięć wymaga też fakt odręcznych poprawek w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji przy numerze działki. Naruszenie w/w przepisów postępowania w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, t.j. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
- a) art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewyznaczeniu stronie odpowiedniego terminu do wypowiedzenia się w sprawie oraz złożenia wniosków dowodowych,
- b) art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, polegające na niedostatecznym uzasadnieniu prawnym i faktycznym skarżonej decyzji.
Z kolei odnośnie naruszenia prawa materialnego wyrokowi zarzucono naruszenie § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 1990 r. Nr 16 poz. 95), poprzez prowadzenie przez organy administracyjne postępowania i wydanie decyzji na wniosek Urzędu Gminy, podczas gdy ustawa nie przyznaje Urzędowi Gminy uprawnień postulacyjnych.
Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia prawa procesowego to podkreślić należy, że podstawą skutecznej skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przepisów postępowania w taki sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają legalności wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
Przypomnieć należy, że przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego było nierozpoznanie sprawy przez ten organ, który to pogląd Sąd wywnioskował z lakoniczności rozważań organu zawierających się w jednym zdaniu uzasadnienia.
Za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej "k.p.a." Przede wszystkim zarzut ten jest sformułowany nieprecyzyjnie, bowiem przepis art. 10 § 1 k.p.a. składa się z trzech paragrafów o różnej treści normatywnej. Z zarzutu skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia można wywnioskować, że Skarżący dopatrują się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., podnoszą bowiem argument niemożności zapoznania się materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie. Według powołanego art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do naruszenia tego przepisu, Sąd I instancji przytoczył aprobowany w orzecznictwie pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny podziela, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uzasadnia uchylenie decyzji jeżeli zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie podjęcie czynności procesowych czy zgłoszenie wniosków dowodowych.
Skarżący kasacyjnie nie wykazali w skardze do Sądu I instancji ani w skardze kasacyjnej, że to naruszenie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Ponadto wobec uchylenia decyzji organu odwoławczego z innych przyczyn wskazane uchybienie w ponownie prowadzonym postępowaniu może być naprawione.
Odnośnie do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. zwrócić należy uwagę, że także i ten zarzut jest wadliwie sformułowany, gdyż art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów o różnej treści normatywnej. Z kolei art. 7 k.p.a. wyraża trzy zasady postępowania administracyjnego: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 s. 64 i n.).
W zarzucie skargi kasacyjnej Skarżący podnoszą, że naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegało na niedostatecznym uzasadnieniu prawnym i faktycznym skarżonej decyzji. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie powołanych przepisów wiążą z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.
Odnosząc się do tak sprecyzowanych naruszeń art. 7 i art. 77 k.p.a. zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafny. Jak już wspomniano Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego z uwagi na jej niedostateczne uzasadnienie. Tyle, że Sąd I instancji brak uzasadnienia zakwalifikował jako naruszenia art. 15, art. 107 § 1 i 3 k.p.a oraz art. 8 k.p.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 7 i art. 77 k.p.a. w rozumieniu jakie nadaje się tym przepisom w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem wobec niedostatecznego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Sąd uznał, że ocena zaskarżonej decyzji co do meritum byłaby przedwczesna.
Ponadto Sąd nie naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w rozumieniu jakie nadają tym przepisom skarżący w petitum skargi kasacyjnej, gdyż na podstawie tych przepisów nie można skutecznie zwalczać wad uzasadnienia decyzji. Skarżący kasacyjnie naruszenia wskazanych norm upatrują w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów.
Chybiony jest też zarzut naruszenia § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 1990 r. Nr 16 poz. 95), poprzez prowadzenie przez organy administracyjne postępowania i wydanie decyzji na wniosek Urzędu Gminy, podczas gdy ustawa nie przyznaje Urzędowi Gminy uprawnień postulacyjnych. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że Sąd I instancji odstąpił od oceny kwestionowanej decyzji co do meritum z uwagi na niedostateczne jej uzasadnienie.
Zatem nie mógł naruszyć powołanych przepisów, gdyż nie odniósł się do istoty sporu. Ponadto dodać trzeba, że gmina posiada osobowość prawną oraz jest podmiotem praw i obowiązków, i może występować poprzez swoich reprezentantów, tak jak w niniejszym postępowaniu, w sprawach administracyjnych jej dotyczących, w tym także w sprawach dotyczących jej mienia. Skoro spór dotyczy działek stanowiących własność gminy to może ona poprzez swojego reprezentanta inicjować postępowanie administracyjne dotyczące jej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.