Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 407/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.B. na niewykonanie przez Wójta Gminy M. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2016 r., o sygn. akt lI SAB/Wa 613/16, wymierzył Wójtowi Gminy M. grzywnę w wysokości 100 złotych stwierdzając, że bezczynność Wójta Gminy M. w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 3 marca 2017 r. P.B. wniósł skargę na niewykonanie przez Wójta Gminy M. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. w sprawie sygn. akt II SAB/WA 613/16. Skarżący podniósł, że w sprawie z jego skargi na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, wyznaczając termin 14 dni od daty zwrócenia akt organowi gminy. Wskazał, że organ gminy otrzymał akta w dniu 19 stycznia 2017 r. Po upływie zakreślonego terminu zwrócił się on do Wójta Gminy M. pismem z dnia 8 lutego 2017 r. o wykonanie prawomocnego od dnia 5 stycznia 2017 r. wyroku z dnia 22 listopada 2016 r.
W odpowiedzi Wójt Gminy M. przesłał jedynie pismo datowane na dzień 10 lutego 2017 r., w którym w istocie uchylił się od udzielenia wnioskowanej informacji wskazując, że skarżący może sobie sam udzielić tej informacji dokonując wyliczeń w oparciu o wskazane w piśmie parametry. W ocenie skarżącego arogancki sposób odpowiedzi na wezwanie do wykonania wyroku w pełni uzasadnia wniosek o wymierzenie grzywny. Zdaniem P.B., sytuację taką należy ocenić jako uchylanie się od udostępnienia informacji publicznej, o którą wnosił.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu istotą przedmiotowego postępowania jest stwierdzenie, że skarżący żąda od organu odpowiedzi na hipotetyczne i nieprecyzyjne pytanie. Co więcej pismem z dnia 2 lutego 2017 r. organ odpowiedział na zapytanie skarżącego w zakresie, w jakim w ocenie organu było to możliwe celem wykonania wyroku Sądu. W ocenie organu nie jest więc prawdą, iż nie wykonał on w terminie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Wa 613/16. Zdaniem organu, skarżący pomija w treści skargi, że otrzymał odpowiedź zgodnie z zobowiązaniem, wynikającym z powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Natomiast skarżący pismem z dnia 8 lutego 2017 r. wezwał organ do wykonania wyroku Sądu, zaś pismo z dnia 10 lutego 2017 r. stanowiło odpowiedź na w/w pismo. Organ podkreślił, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, nie zaś przyszłych hipotetycznych zdarzeń, a zatem organ odpowiedział na pytanie skarżącego w zakresie, w jakim było to możliwe.
Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę wskazał, że wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. WSA w Warszawie stwierdził, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest obowiązany do jej udzielenia. Tym samym przesądził, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), a mianowicie, że Wójt Gminy M. jest podmiotem obowiązanym na gruncie art. 4 tej ustawy do udostępnienia informacji publicznej, zaś objęta wnioskiem informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.
Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy został doręczony organowi w dniu 23 stycznia 2017 r. Posiada on moc wiążącą na zasadzie art. 153 P.p.s.a., nie został bowiem wzruszony w przewidzianym do tego trybie, z akt sprawy nie wynika, aby miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, nie zmienił się też stan prawny w stopniu, który czyniłby pogląd wyrażony w ww. wyroku nieaktualnym. W tym stanie rzeczy, wykonanie ww. prawomocnego wyroku – w sytuacji, gdy organ na żadnym etapie postępowania nie poinformował w sposób jednoznaczny, iż nie posiada żądanej informacji publicznej – polegało na rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez udostępnienie objętej wnioskiem informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p.), bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia ze względu na ograniczenia określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p.).
Podkreślono, że zdaniem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 613/16, zadane pytanie posiada ścisły charakter, ponieważ wnioskodawca chciał poznać ilość miejsc udostępnionych na piknik oraz chciał też otrzymać informację na temat tego, jaka jest dopuszczalna liczba uczestników imprezy masowej, która może odbywać się na stadionie gminnym. Sąd wskazał zatem, jaka jest treść pytania, które nie jest skomplikowane i odnosi się do sfery faktów. Tymczasem pismo Wójta Gminy M. z dnia 2 lutego 2017 r. nie odpowiada na tak zadane pytanie, ponieważ nie określa ani ilości miejsc udostępnionych na piknik, ani dopuszczalnej liczby osób, które mogą wziąć udział w imprezie masowej odbywającej się na stadionie gminnym. WSA zauważył, że punkt 2 odpowiedzi organu dotyczy tylko danych o charakterze szacunkowym i w dodatku nie bardzo widomo z jakim charakterem imprezy ma ona związek (impreza sportowa, piknik, koncert).
W ocenie Sądu I instancji, organ nie wykonał wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 613/16 i tym samym zaistniała podstawa do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o dyspozycję art. 154 § 1 P.p.s.a. Wymierzając grzywnę w wysokości 100 zł, Sąd uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego organu oraz zapewni, że zwróci on w przyszłości uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych wyrokami sądowymi. Jednocześnie Sąd uznał, że niewykonanie ww. wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 2 lutego 2017 r., a więc w terminie zakreślonym przez Sąd. Nieprawidłowo jednak uznał, że odpowiedź zawarta w ww. piśmie stanowi rozpatrzenie wniosku w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko organu wynikało z błędnej interpretacji przepisów ustawy, nie zaś z celowego zaniechania realizacji obowiązku nałożonego na organ w ww. wyroku Sądu. Dlatego Sąd poprzestał na wymierzeniu grzywny w trybie art. 154 § 6 P.p.s.a., uznając, iż spełni ona funkcję represyjną i jednocześnie dyscyplinującą.
Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi z dnia 3 marca 2017 r. w całości. W skardze zarzucono, iż wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie rozpatrzył wniosku strony z dnia [...] czerwca 2016 r. co do punktu 9 w tej części, która stanowiła informację publiczną, podczas gdy organ udzielił informacji publicznej realizując wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., w którym został zobowiązany do rozpatrzenia punktu 9 wniosku z dnia [...] czerwca 2016r., a nie pozytywnej odpowiedzi na zadane w nim pytanie,
Zarzucono także, iż wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie wykonał wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Wa 613/16, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykonał to zobowiązanie pismem z dnia 2 lutego 2017 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację prawną zawartą w zarzutach skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. (którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej) według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania wyroku, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6).
Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest zatem ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie wykonał wyroku sądu.
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można, zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2109/11; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2413/11; z dnia 22 maja 20122 r., sygn. akt II OSK 578/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis artykułu 154, mówiąc o "niewykonaniu" wyroku sądu administracyjnego, odwołuje się w istocie do tego aspektu jego skuteczności, który polega na zachowaniu się (lub bezczynności) organu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę, niezgodnym ze wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku. (Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI)
W przedmiotowej sprawie poddano analizie kwestię wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 613/16. Rozstrzygnięciem tym zobowiązano Wójta Gminy M. do rozpatrzenia pkt 9 wniosku skarżącego P.B. z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami spraw.
W pkt 9 ww. wniosku P.B. zwrócił się "o podanie informacji (w oparciu na podstawie przepisów prawa budowlanego i przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej) dot. liczby udostępnionych przez organizatora miejsc, na którym odbył się piknik rodzinny wraz z informacją czy jakikolwiek obszar, na którym odbył się piknik był wyłączony dla uczestników tego festynu (jeżeli tak to jakie to miejsce i o jakim obszarze). Przy założeniu, że nie była to impreza masowa (zgodnie z pismem Wójta z dnia 24 czerwca 2016 r.) proszę o informację dotyczącą dopuszczalnej liczby uczestników mogących wziąć udział w imprezie masowej na boisku (gdzie odbył się festyn rodzinny w dniu 12 czerwca 2016 r.) np. podczas meczu lub innej imprezy masowej w oparciu o warunki higieniczno-sanitarne odpowiadające wymaganiom przewidzianym prawem oraz posiadający infrastrukturę zapewniającą bezpieczne przeprowadzenie imprezy masowej, na którym do określenia liczby miejsc przyjmuje się przelicznik 0,5 m2 na osobę."
Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku doprecyzował przy tym, że wnioskodawca chciał poznać ilość miejsc udostępnionych na piknik. Chciał też otrzymać informację na temat tego, jaka jest dopuszczalna liczba uczestników imprezy masowej, która miałaby się odbywać na stadionie gminnym. Nadto WSA w Warszawie wyjaśnił, że wnioskodawca zaznaczył bowiem w omawianym punkcie żądania, iż chce poznać ilość osób mogących wziąć udział w imprezie masowej na stadionie gminnym przy założeniu, że piknik rodzinny w czerwcu 2016 r. nie był imprezą masową. Odpowiedz na omawiany punkt wniosku, zdaniem sądu, dotyczyła więc sytuacji nie związanej z piknikiem jaki odbył się w czerwcu 2016 r.
W zaskarżonym do NSA wyroku z 13 czerwca 2017 r., Sąd I instancji uznał, że organ administracyjny nie wykonał wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016r., sygn. akt II SAB/Wa 613/16, bowiem nie rozpoznał wniosku skarżącego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do czego został zobowiązany. Istniała zatem podstawa do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o dyspozycję art. 154 § 1 P.p.s.a.
Zasadniczo więc podniesione w petium skargi kasacyjnej zarzuty, które zostały rozwinięte w jej uzasadnieniu zmierzały do wykazania, że Wójt Gminy M. wykonał przedmiotowe zobowiązanie WSA w Warszawie, nałożone ww. wyrokiem z 22 listopada 2016 r.
W celu zatem rozstrzygnięcia powyższej kwestii, w ocenie NSA należało porównać treść pkt 9 zawartego w piśmie z [...] czerwca 2016 r., z treścią odpowiedzi udzielonej przez Wójta w piśmie z 2 lutego 2017 r.
W wyniku tej operacji, NSA doszedł do zgoła odmiennych wniosków niż Sąd I instancji. W ocenie Sądu odwoławczego, strona skarżąca kasacyjnie udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. (w pkt 1) poprzez m.in. podanie, że impreza w części rekreacyjno-sportowej odbywała się w innym miejscu (konkurencje sportowe i mecz "gwiazd"), niż część artystyczna (przy scenie ustawionej w rogu boiska gminnego) i dla każdej z tych części imprezy, odbywających się w różnym czasie udostępniono teren nieprzekraczający obszaru 50 m x 10 m, zadośćuczyniła pierwszej części wyżej przytoczonego zapytania.
Ustosunkowując się następnie do pytania zawartego w pkt 2 tego pisma, organ wskazał, że "w zależności od zaplanowanej imprezy cały teren boiska gminnego dzielony jest według potrzeb. Jednakże, według naszego szacunku, każdorazowo przestrzeń ta jest na tyle zagospodarowywana na potrzeby imprezy, że pozostałe wolne miejsce wystarcza dla maksymalnie około 800 osób ".
Zdaniem NSA, wnioskodawca uzyskał wystarczająco precyzyjną informację, na tak zredagowane pytania (zawarte w pkt 9 pisma z [...] czerwca 2017 r.) Wskazał bowiem wyraźnie przy założeniu organizacji imprezy masowej maksymalna liczba jego uczestników wynosi, około 800. Skarżący kasacyjnie przy tym zastrzegał, że teren boiska gminnego dzielony jest według potrzeb (danej imprezy lub wydarzenia). "Każdorazowo przestrzeń ta" - a więc przestrzeń boiska gminnego – "jest na tyle zagospodarowywana na potrzeby imprezy, że pozostałe wolne miejsce wystarcza dla maksymalnie 800 osób". Liczba osób mogących przebywać na boisku gminnym będzie zróżnicowana od tego jaka impreza będzie się na nim odbywać, a w konsekwencji jakie wymagania przestrzenne będzie musiała ona spełniać. Bez konkretnego wskazania przez pytającego o jaką imprezę mu chodzi, nie będzie możliwe udzielenie bardziej precyzyjnej odpowiedzi, poza wskazaniem ile maksymalnie osób może przebywać na boisku - co organ uczynił.
Nadto, słusznie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że przedmiotowy obszar został błędnie określony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako "stadion gminny", choć w istocie zarówno pytanie wnioskodawcy jak i odpowiedź organu dotyczyła terenu stanowiącego boisko (obszar wytyczony liniami od boiska do piłki nożnej, bramkami oraz kilkoma ławkami – zgodnie z definicją przytoczoną w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze nie można również podzielić oceny WSA w Warszawie, że pytanie P.B. zadane Wójtowi miało charakter ścisły i nieskomplikowany, bowiem wg Sądu II instancji, jego literalna, autentyczna wykładnia prowadzi do przeciwnego wniosku. Oczywistym jest, że jakość sformułowanego pytania rzutuje na odpowiedź organu administracyjnego. Zatem nie można było wymagać od organu aby udzielił bardziej precyzyjnej odpowiedzi, skoro był on związany pytaniem wnioskodawcy, zredagowanym w co najmniej mało przejrzysty i nieprecyzyjny sposób.
Podsumowując, NSA uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy brak było przesłanek do zastosowania art. 154 § 1 i § 2 P.p.s.a., bowiem odpowiedź strony skarżącej kasacyjnie została udzielona w terminie zakreślonym przez Sąd i stanowiła rozpatrzenie wniosku w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.