Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2086/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 988/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 169 ust. 6 w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej: p.w.u. KAS, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], ustalającą B. S. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie.

W uzasadnieniu decyzji podał, że złożona wyżej wymienionej funkcjonariuszce pisemna propozycja - decyzja określająca nowe warunki pełnienia służby uwzględnia kryteria określone w art.165 ust. 7 p.w.u. KAS tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby. B. S. ustalono decyzją stanowisko eksperta Służby Celno - Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, które jest tożsame ze stanowiskiem zajmowanym przez nią przed powołaniem na stanowisko Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B..

Organ wskazał, że decyzja określająca wyżej wymienionej warunki pełnienia służby opiera się na przepisach prawa i jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 444), dalej także: rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r. Jednocześnie wyjaśnił, że podstawą prawną określenia wyżej wymienionej stanowiska służbowego eksperta Służby Celno - Skarbowej nie było powołane wyżej rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r., lecz art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Określenie tego stanowiska służbowego nie wiązało się ze zmianami wynikającymi z § 7 ww. rozporządzenia, lecz z tworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej i złożeniem funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art.10, art. 11, art. 77, art. 107 §1 pkt 6 k.p.a., art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, a także rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i określenie stanowiska starszego eksperta Służby Celno – Skarbowej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Lublinie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podała m.in., że w jej ocenie organ ustalając nowe warunki pełnienia służby nie uwzględnił posiadanych przez nią kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podał, że w niniejszej sprawie, podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. Z powołanego przepisu wynika, że dyrektor izby administracji skarbowej, składając funkcjonariuszowi pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, powinien wziąć pod uwagę kryteria ustawowe, jakimi są: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 2, art. 7 oraz art. 60 Konstytucji RP., Wskazał, że każda zmiana warunków pełnienia przez funkcjonariuszy służby winna być podyktowana przyczynami obiektywnymi i zgodna z zasadami prawa. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny przebiegu dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, jak również uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, a przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do jego osoby.

W sprawie jest niesporne, że Szef Służby Celnej z dniem 1 lutego 2016 r. powierzył B. S. pełnienie obowiązków Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B., a z dniem 1 czerwca 2016 r. powołał ją na stanowisko Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. Z dniem 28 lutego 2017 r. odwołał skarżącą z zajmowanego stanowiska. Nie wskazał jednak jakie stanowisko ma ona zajmować po odwołaniu. Poinformował, że "nowe stanowisko służbowe zostanie wyznaczone przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie".

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie dopiero decyzją z dnia [...] maja 2017 r. złożył skarżącej propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie:

1. 1) rodzaj służby - służba stała,
2. 2) stopień służbowy - podinspektor,
3. 3) stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno - Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych Służby Celno - Skarbowej,
4. 4) jednostka organizacyjna KAS, w której wymieniona będzie realizowała zadania - Lubelski Urząd Celno - Skarbowy w B.,
5. 5) komórka organizacyjna - Dział Postępowania Celnego - Delegatura w B.,
6. 6) uposażenie:
7. - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,481 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
8. - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,678 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
9. - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2 % miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1 % za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20 % uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie po rozpatrzeniu wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy powołaną na wstępie decyzją zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakichkolwiek danych wskazujących na to, że organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie wnikliwie zbadał przesłanki określone w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Nie podał bowiem żadnych konkretnych przesłanek, jakimi się kierował, a także stosownie do art. 107 § 3 k.p.a nie uzasadnił obiektywnych przyczyn, z powodu których przedstawił skarżącej nowe warunki pełnienia służby. W świetle podniesionych przez skarżącą okoliczności, znajdujących potwierdzenie w aktach osobowych, jako niewiarygodne uznał ogólnikowe stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedstawiając jej propozycję nowe warunki pełnienia służby uwzględnił posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby. Zdaniem Sądu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowanie stanowi jedynie powtórzenie ustawowo określonych kryteriów decyzji, jakimi winien kierować się organ w tej sprawie.

W odniesieniu do B. S. te kryteria nie zostały bowiem skonkretyzowane. Ponadto Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, w tym dotyczących wysokich kwalifikacji służbowych skarżącej i procesu doskonalenia zawodowego (ukończonych szkoleń zawodowych), a także przebiegu dotychczasowej służby, w szczególności uzyskanych awansów i nagród. Nie rozważył także okoliczności dotyczącej jej szczególnej sytuacji, która zaistniała w związku z odwołaniem ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. i brakiem określenia stanowiska na którym po odwołaniu powinna ona pełnić służbę. Odwołanie z w/w stanowiska nastąpiło z dniem 28 lutego 2017r., zaś decyzja określająca nowe warunki pełnienia przez nią służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie została wydana w dniu [...] maja 2017r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w następstwie odwołania skarżącej ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. nie mogło dojść do pogorszenia jej sytuacji służbowej. Wynika to z obowiązującego w dacie odwołania B. S. z podanego wyżej stanowiska - przepisu § 10 ust. 1 w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 334 ze zm.; dalej także: rozporządzenie z dnia 8 maja 2010 r.). Analogiczne reguły zostały wprowadzone w § 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444), obowiązującego od 1 marca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że, mając na uwadze powyższe przepisy obowiązujące zarówno w dacie odwołania skarżącej ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B., jak i w dacie złożenia jej propozycji "nowych" warunków pełnienia służby, należało skarżącej powierzyć wykonywanie obowiązków służbowych na stanowisku nie niższym niż starszego eksperta Służby Celnej, a od 1 marca 2017 r. starszego eksperta Służby Celno - Skarbowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii.

Nadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony wskazuje, że złożona skarżącej propozycja jest zgodna z powołanym rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r., z drugiej zaś strony twierdzi, że w tej sprawie przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził również, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP. B. S., jako funkcjonariusz w służbie państwowej, miała prawo oczekiwać, że przedstawione jej przez organ nowe warunki pełnienia służby będą - co do zasady - odpowiadać jej kwalifikacjom, uwzględniać potrzeby służby i odnosić się do jej skonkretyzowanej sytuacji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podjął próby wykazania, że zbadał przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.K.a.s., co przesądza o całkowitej arbitralności zaskarżonej decyzji, która z tej choćby racji podlega uchyleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazał, że organ dokona ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Winien mieć na uwadze, że – z uwagi na przedmiot sprawy – ciąży na nim obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania w sytuacji uwzględnienia skargi i uznanie przez WSA w Lublinie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w wydanej decyzji nie zawarł jakichkolwiek danych wskazujących, że zbadał wnikliwie przesłanki dotyczące posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby skarżącej, a tym samym organ naruszył art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), dalej: u.p.w. KAS.

Zdaniem organu administracji, w zaskarżonej decyzji wskazano na okoliczności dotyczące posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy funkcjonariusza; Opisane powyżej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy; gdyby bowiem WSA w Lublinie prawidłowo ocenił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie nie dopuścił się naruszenia art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS, wydałby wyrok oddalający skargę.

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS, a także z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji naruszył treść powyższych przepisów poprzez to, że nie podał w zaskarżonej decyzji żadnych konkretnych przesłanek, jakimi się kierował oraz nie podał obiektywnych przyczyn, z powodu których przedstawił skarżącej nowe warunki pełnienia służby.

Zdaniem organu administracji w zaskarżonej decyzji podano okoliczności i przesłania, jakimi kierował się pracodawca składając funkcjonariuszowi propozycję służby, w szczególności wskazał przesłanki dotyczące określenia stanowiska służbowego stosownie do art. 165 ust.7 u.p.w. KAS, tak więc przy składaniu skarżącej propozycji pełnienia służby ustawowe kryteria wskazane w art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS były brane pod uwagę i zostały skonkretyzowane w odniesieniu do skarżącej.

1. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - naruszenie art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 80, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS, poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że doszło do naruszenia przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, że w zaskarżonej decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie nie podał żadnych konkretnych przesłanek, jakimi się kierował oraz nie podał obiektywnych przyczyn, z powodu których przedstawił skarżącej nowe warunki pełnienia służby, w sytuacji gdy takie naruszenie nie miało miejsca, bowiem decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy prawem przewidziane;
3. - § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 334 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej należało powierzyć wykonywanie obowiązków na stanowisku nie niższym niż starszy ekspert.

Zdaniem organu administracji podstawa prawna określenia warunków pełnienia służby, którą stanowiła propozycja złożona skarżącej był art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS; do złożonej propozycji służby nie miały zastosowania wprost przepisy § 10 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r., jak również § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 444), które stanowią o wyznaczeniu stanowiska służbowego; tym samym organ miał pełne prawo złożyć skarżącej propozycję pełnienia służby, określając jej stanowisko służbowe jako ekspert służby celno – skarbowej; propozycja pełnienia służby została złożona i przyjęta w trybie przewidzianym w art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację potwierdzającą zasadność podanych w niej zarzutów. Podał m.in. że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2017r. skonkretyzowano ustawowe kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotyczące B. S. Uwzględniono także fakt, że przed powołaniem na stanowisko Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. zajmowała ona stanowisko eksperta Służby Celnej. Zakwestionował stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wyżej wymienionej po odwołaniu z tego stanowiska należało powierzyć wykonywanie obowiązków służbowych na stanowisku nie niższym niż starszego eksperta Służby Celnej, a od dnia 1 marca 2017r. starszego eksperta Służby Celno – Skarbowej. W sprawie brak było bowiem podstaw do zastosowania §10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, gdyż w niniejszej sprawie nie miały wprost zastosowania zarówno przepisy tego rozporządzenia jak i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych. Propozycja pełnienia służby została złożona i przyjęta w trybie określonym w art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

B. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 80, art. 77 i art. 107 §3 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na przepis art. 60 Konstytucji RP i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego trafnie zauważył, że dokonując wykładni przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), dalej: p.w.u. KAS, należy uwzględnić fakt, że stosunek służbowy funkcjonariusza jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. B. S. będąc funkcjonariuszem, może oczekiwać, że w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, a także art. 7 in fine k.p.a. - przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby, co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich dotychczas pełniła służbę, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające.

Wprawdzie stanowiący w niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji określającej B. S. warunki pełnienia służby art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS pozostawia dyrektorowi izby administracji skarbowej kwestie zachowania dotychczasowych warunków służby uznaniu, to jednak nie oznacza to dowolności co do rozstrzygnięcia tej kwestii. Przepis ten określa kryteria, które winien uwzględnić organ, i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Są to: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wyjaśnić należy, iż w przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna.

Tym samym w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego. W związku z powyższym organ obligatoryjnie w każdej indywidualnej tego rodzaju sprawie jest obowiązany odnieść się do kryteriów określonych w art.165 ust. 7 p.w.u. KAS oraz przedstawić je w uzasadnieniu decyzji. Zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Krajowej Administracji Skarbowej dokonuje się bowiem przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji w/w kryteriów. Tylko bowiem w takim przypadku można przyjąć, że organ działał w granicach prawa, a nie na zasadzie dowolności, bądź arbitralności.

Ustawodawca w przepisach p.w.u. KAS funkcjonariuszom nie zagwarantował zachowania warunków pełnienia służby, a nawet tego, że mają być to warunki odpowiednie. Organ ustalając funkcjonariuszowi nowe warunki służby powinien uwzględnić cele reformy organów administracji celnej i skarbowej, wynikający z tego zmieniony zakres nowotworzonej służby i związane z tym nowe zasady kształtowania uposażeń, dodatków, ich wysokość oraz nowy wykaz stanowisk służbowych. Jak już wyżej podano, organ powinien jednak dążyć do tego, aby co do zasady warunki pełnienia służby przez poszczególnych funkcjonariuszy nie uległy pogorszeniu, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające ich pogorszenie.

Skoro ustawodawca w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS w sposób jasny podał kryteria, które powinny być brane pod uwagę przez organ przy określaniu funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby i te kwestie poddał kontroli instancyjnej i sądowej, (wynika to wprost z art. 169 ust. 4, ust. 6, i ust. 7 p.w.u. KAS), to przedstawiana w formie decyzji pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby powinna spełniać wymagania decyzji administracyjnej o których mowa w art. 107 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie o braku podstaw do zamieszczania w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego w istocie czyniłoby kontrolę sądową iluzoryczną. Z art. 169 ust. 6 p.w.u. KAS wynika, że do postępowań w tym przedmiocie stosuje się wprost przepisy k.p.a. W rozpoznawanej sprawie znajdują zatem zastosowanie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że organ wydając zaskarżoną decyzję jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe adekwatne do specyfiki rozpoznawanej sprawy.

Ponadto wskazać należy, iż obowiązek zindywidualizowania przez organ podstaw określenia funkcjonariuszowi warunków pełnienia służby wynika z konieczności zastosowania się do wymogów, o których mowa w art. 107§3 K.p.a. Obowiązek ten zachodzi szczególnie w sytuacji pogorszenia warunków pełnienia służby przez funkcjonariusza. Niewystarczające jest także powołanie się przez organ jedynie na interes społeczny bez rozważenia interesu funkcjonariusza.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie nie zasługują także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jak również z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 p.p.s.a.

Sprowadzają się one do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał, jakimi konkretnie przesłankami zawartymi w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS kierował się przy składaniu B. S. propozycji określającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie na stanowisku służbowym eksperta Służby Celno – Skarbowej, zaliczanego do kategorii specjalistycznych stanowisk służbowych funkcjonariuszy, a także nie uzasadnił stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił elementy stosunku służbowego.

Wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z daty jej wydania. W związku z powyższym podjęta przez autora skargi kasacyjnej próba zwalczania stanowiska Sądu pierwszej instancji poprzez przedstawienie częściowej argumentacji mającej potwierdzać zasadność i prawidłowość zaskarżonej decyzji i konwalidować braki jej uzasadnienia nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Usunięcie nieprawidłowości uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. nie może być bowiem dokonywane w podany wyżej sposób.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo ocenił, że za taką przyczynę nie może być uznane ogólnikowe stwierdzenie organu podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oprócz art. 169 ust. 1 nie zawierają żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby oraz, że ta kwestia jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Trafnie przyjął, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się konkretyzacji kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, a zwłaszcza indywidualizacji tej decyzji. Na podstawie zawartych w nim sformułowań wyłącznie o charakterze ogólnym nie jest możliwe ustalenie, w rezultacie jakie okoliczności organ wziął pod uwagę składając B. S. propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby.

Organ co prawda wskazał, że reforma administracji skarbowej ma na celu m.in. zwiększenie efektywności Służby Celno-Skarbowej przy maksymalizacji obciążenia kadr oraz poprawienie jej działania w zakresie transparentności i jednolitości strukturalnej, jednak świadczy to o tym, że wziął pod uwagę przede wszystkim potrzeby pracodawcy. Nie wyjaśnił jednak, jakimi przesłankami kierował się uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes strony wyżej wymienionego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 7 k.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji, procesu doskonalenia zawodowego oraz dotychczasowego przebiegu służby B. S.. Nie rozważył także szczególnej sytuacji, w jakiej się ona znalazła w związku z odwołaniem ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. i nieokreśleniem jej statusu.

W konsekwencji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie nie uzasadnił podstaw prawnych i faktycznych dla każdego z zaproponowanych B. S. warunków pełnienia służby, zwłaszcza tych, których obowiązujące przepisy nie kształtują wiążąco wprost, lecz regulują pewien zakres uznania, w ramach ustawowych kryteriów, dla organu stosującego to prawo w indywidualnym przypadku. Zaskarżona decyzja zatraciła zatem wymiar indywidualny i nie spełnia kryteriów zawartych w art. 165 ust. p.w.u. KAS 7. Powyższe ustalenie upoważnia do stwierdzenia, że określenie przez organ wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi warunków pełnienia służby nastąpiło w sposób dowolny, niepozbawiony arbitralności.

Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, przepisu § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez niewłaściwe zastosowanie uznać należy, iż okazał się on nieskuteczny.

Zgodnie z § 8 pkt 2 powołanego rozporządzenia zmiana na stanowisku służbowym odbywa się przez odwołanie ze stanowiska z kategorii stanowisk kierowniczych. Z § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, że w przypadku zmiany, o której mowa w § 8 pkt 2, funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż zajmowane przed awansem na stanowisko z kategorii stanowisk kierowniczych. Stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy funkcjonariusz przed awansem zajmował stanowisko służbowe niewymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia (wykaz stanowisk służbowych), funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż stanowisko służbowe starszego eksperta Służby Celnej - w przypadku odwołania ze stanowiska służbowego (...) zastępcy dyrektora izby celnej (...). Przedmiotowe rozporządzenie obowiązywało do dnia 28 lutego 2017 r. i z dniem 1 marca 2017 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 444) - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 in fine p.w.u. KAS w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w okresie przejściowym od dnia 1 marca 2017 r. do dnia weryfikacji funkcjonariusza w trybie art. 170 p.w.u. KAS, maksymalnie do dnia 31 sierpnia 2017 r., stosowało się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799).

W tym okresie organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS w dniu [...] maja 2017 r. złożył B. S. propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. W tym czasie wyżej wymieniona nie zajmowała już stanowiska kierowniczego, gdyż z dniem 28 lutego 2017 r. została odwołana ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. na podstawie art. 27 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 160 ust. 1 pkt 4 p.w.u. KAS z uwagi na zniesienie dyrektorów izb celnych. Przy czym organ odwołując B. S. z ww. stanowiska nie wskazał, jakie stanowisko służbowe ma ona zajmować. Poinformował ją jedynie o tym, że "nowe stanowisko służbowe zostanie wyznaczone przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie".

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie przedstawiając wyżej wymienionej decyzją z dnia [...] maja 2017 r. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie nie mógł zatem zastosować wobec niej obowiązujących w okresie przejściowym przepisów § 10 ust. 1 w związku z § 8 pkt 2 oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia [...] maja 2010 r., skoro utraciło ono moc z dniem 28 lutego 2017 r. Rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r. formalnie obowiązywało od dnia 1 marca 2017 r., to praktycznie - ze względu na materię, której dotyczy (wyznaczenie na stanowisko w służbie Celno-Skarbowej, tryb awansowania i dokonywania zmian na stanowiskach służbowych) - mogło być stosowane wobec funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej dopiero po przyjęciu przez nich propozycji pełnienia służby. Przepisy § 9 ust. 1 i 2 pkt 2 tego rozporządzenia, które wprowadzają podobne zasady wyznaczania stanowisk służbowych w razie odwołania funkcjonariusza ze stanowiska z grupy stanowisk kierowniczych, jak poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 18 maja 2010 r., nie mogły być wobec B. S. stosowane, gdyż nie zajmowała ona już stanowiska kierowniczego. Ponadto zauważyć należy, iż rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r. nie zawiera przepisów przejściowych i dostosowujących.

Oznacza to, że wyłączną podstawą prawną przedstawionej wyżej wymienionej propozycji określającej warunki pełnienia służby był art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej prawidłowo wskazał, że do złożonej B. S. propozycji służby przepisy powołanych wyżej rozporządzeń nie miały zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie nie można jednak uznać, że skoro ustawodawca gwarancje zachowania przez funkcjonariusza dotychczasowych warunków pełnienia służby ograniczył wyłącznie do stopnia służbowego i takich gwarancji nie zastrzegł dla pozostałych warunków pełnienia służby, to działania organu mogą być arbitralne. Istnieje bowiem zasadnicza różnica między arbitralnością działania a działaniem w ramach swobodnego uznania administracyjnego. W odniesieniu do spraw związanych z reformą finansów publicznych poprzez konsolidację dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej ustawodawca w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS podał kryteria, którymi właściwy organ powinien się kierować składając funkcjonariuszowi pisemną propozycję pełnienia służby - musi ona uwzględniać posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W nawiązaniu do ustalenia, że B. S. w chwili składania propozycji pełnienia służby powinna zajmować stanowisko starszego eksperta Służby Celnej, organ powinien był wykazać dlaczego w nowotworzonej formacji takiego stanowiska nie może jej wyznaczyć. Jest to tym bardziej istotne, że zasady wyznaczania stanowiska w służbie, w razie odwołania ze stanowiska kierowniczego, obowiązywały zarówno w poprzednim stanie prawnym jak i obecnym oraz miały taki sam charakter gwarancyjny dla sytuacji funkcjonariusza.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.