Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. A., K. R. i J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosków uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2011r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], którym orzeczono o zwrocie wniosku M. A., K. R., L. S. i J. S. dotyczącego rekompensaty za znacjonalizowane nieruchomości leśne.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że ww. osoby zwróciły się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o podjęcie działań zmierzających do zrekompensowania strat związanych z nacjonalizację gruntów leśnych będących przed nacjonalizacją własnością J. R. Minister wskazał, że żadne przepisy nie dopuszczają możliwości rozstrzygania przez organy administracji spraw dotyczących przejęcia przez Skarb Państwa, w trybie nacjonalizacji, lasów. Sprawy dotyczące ewentualnych rekompensat, odszkodowań czy zwrotu tych nieruchomości są sprawami cywilnymi, które mogą być rozpoznawane przez sądy powszechne.
Minister podkreślił, że utrzymane w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2011r. o zwrocie wniosku było zasadne, ponieważ prawidłowo zastosowano art. 66 § 3 k.p.a. i wskazano, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny.
Na powyższe postanowienie M. A., K. R. i J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa, gdyż organ mógł merytorycznie rozpoznać wniosek.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę.
W ocenie Sądu I instancji sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W tej sytuacji Sąd jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).
Sąd I instancji zauważył, że w wydaniu postanowienia z dnia 29 lipca 2011 r., jak i postanowienia wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z dnia 28 października 2011 r. brała udział ta sama osoba upoważniona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to jest Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią – Z. A. Osoba ta podpisała oba postanowienia. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, Lex nr 579940).
Należy zatem a contrario przyjąć – na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale – że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie również do postanowień wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea – w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucję wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (tu: postanowienie) – legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i następnie – przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej uchwały. Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy.
Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności – przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy k.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne k.p.a. (art. 1 do 60 k.p.a.).
W ocenie Sądu I instancji literalna wykładnia art. 126 k.p.a. prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 k.p.a.); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach, zawartych w art. 39-49 (art.125 k.p.a. nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku stosowania przepisów o terminach (art.57-60). Przyjmując (za J. Borkowskim w: Prawo procesowe administracyjne, t. 9, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 152), że pod względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 k.p.a. musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych k.p.a., które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, iż zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi obarczone jest wadą, która wymaga jego wyeliminowania z obrotu prawnego;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na błędnej jego wykładni, wyrażającej się w przyjęciu, że podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik organu wydający postanowienie wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli pracownik ten brał udział w wydaniu postanowienia w I instancji, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 nie znajduje zastosowania w odniesieniu do postanowień, lecz wyłącznie w odniesieniu do decyzji administracyjnych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Natomiast w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Wprawdzie w wydaniu postanowienia z dnia 29 lipca 2011 r., jak i postanowienia wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z dnia 28 października 2011 r. brała udział ta sama osoba upoważniona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która podpisała oba postanowienia (pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra – Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią Z. A.), jednakże zdaniem Ministra, sytuacja ta nie spowodowała naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem tego przepisu nie ma on zastosowania do postanowień, lecz wyłącznie do decyzji. Jego odpowiedniego stosowania do postanowień nie przewiduje również przepis art. 126 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty, jakie zawarte zostały w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki obligujące Sąd I instancji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia jako zawierającego wadę określoną w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Wydanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., decyzji przez tego samego upoważnionego pracownika organu administracji publicznej, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko, że wyłączenie pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do postanowień wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Wprawdzie w art. 126 k.p.a. nie zostały wymienione jako mające odpowiednie zastosowanie do postanowień przepisy art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., jednakże rozważając kwestię odpowiedniego zastosowania w przedstawionym wyżej przypadku wyłączenia przewidzianego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134, poza przepisami art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 stosuje się odpowiednio również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 wydaje się postanowienie. Skoro do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 k.p.a., to ma do nich zastosowanie również art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym odwołano się wprost do art. 24 k.p.a. Ma więc również w omawianym przypadku zastosowanie zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Dodatkowo podnieść należy, że na postanowienie o zwrocie podania przysługuje zażalenie (art. 66 § 3 zd. 2 k.p.a.). Stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 zatytułowanym "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a więc przepisy zawarte w Rozdziale 10 zatytułowanym "Odwołania", w tym m.in. art. 127 § 3 k.p.a. W przypadku zaskarżonego zażaleniem postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra ma zatem w świetle art. 144 k.p.a. odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a.
Do postanowień wydanych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma odpowiednie zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Takie stanowisko wyrażone też zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 978/13 i z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1637/12.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.