Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1087/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Decyzją tą utrzymane zostało w mocy w zakresie określenia korpusu rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia 26 listopada 2009 r., a to akt mianowania M. Z. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił: Dyrektor Izby Celnej w T. mianował M. Z. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, a w odwołaniu – zawierającym też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – funkcjonariusz domagał się mianowania na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, powołując się na art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 169, poz. 1323 ze zm.). Organy uznały, że przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji M. Z., gdyż z dokumentacji sprawy wynika, że na dzień 31 października 2009 r. zajmował on stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Stanowisko starszego kontrolera celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, zatem mianowanie na stopień w korpusie podoficerów było zgodne z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.
Wprawdzie z akt osobowych M. Z. wynika, że w przeszłości zajmował on stanowisko kierownicze z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy, jednak art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia od zajmowania stanowisk kierowniczych bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził:
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, natomiast kwestią sporną jest wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a przede wszystkim zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zwrot ten jest niejednoznaczny, a wobec tego nie można poprzestać na jego wykładni językowej, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej. Zastosowanie reguł tych trzech wykładni prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo uznał, że chodzi w tym przepisie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku.
Reprezentowany przez radcę prawnego, M. Z. wniósł skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, polegającą na mylnym uznaniu, iż hipoteza tego przepisu obejmuje wyłącznie tych funkcjonariuszy celnych, "którzy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na tym stanowisku oraz pełnili służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2", w momencie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ww. ustawy, czyli w praktyce w dniu bezpośrednio poprzedzającym pierwszy dzień obowiązywania tej ustawy (30 października 2009 r.), pomimo że przepis wyraźnie odnosi się do funkcjonariuszy, którzy spełnili cytowany warunek w jakimkolwiek okresie przed wejście w życie ww. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W skardze kasacyjnej postawiony został tylko zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.).
Zgodzić należy się zarówno z organem jak i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że do interpretacji tego przepisu nie wystarczy sama jego wykładnia językowa z tej właśnie przyczyny, iż wywołała spór przez odmienne jego rozumienie przez skarżącego i przez organy. Zasadnie zastosowano obok wykładni językowej również wykładnię celowościową i systemową.
Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej.
Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 563).
Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem nierespektowanie tej zasady skutkuje koniecznością rozwiązywania takich problemów przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza sądy (Sławomira Wronkowska, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 81).
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" mógł być tylko użyty w art. 222 ust. 1, bowiem:
Po pierwsze, nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty.
Po trzecie, w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust.
1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.
Z tych względów zarzut błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej należy uznać za nieusprawiedliwiony i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).