Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 209/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 750/14, oddalił skargę P. K. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rejonowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z siedzibą w [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r., ustaliła, że P. K. ze względu na charakter schorzenia – wirusowe zapalenie wątroby typu C oraz postępujący przebieg procesu chorobowego jest całkowicie niezdolny do służby w Straży Granicznej - kat. D. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z siedzibą w Komendzie Głównej Straży Granicznej orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], uchyliła powyższe orzeczenie RKL MSW z dnia [...] października 2013 r. i wydała własne orzeczenie, w którym: 1) rozpoznała u badanego przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu C (§ 44 p. 6 "D");

2) uznała P. K. za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej - kat. D. Orzekła również, że P. K. może wykonywać pracę zarobkową, przeciwwskazane są jedynie prace w narażeniu na czynniki biologiczne i z dużym wysiłkiem fizycznym. Ponadto zaliczyła badanego do III grupy inwalidów, stwierdzając, że inwalidztwo, które istnieje od dnia 1 października 2013 r. i ma charakter czasowy, nie pozostaje w związku ze służbą. Okręgowa Komisja Lekarska powołała się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz. 1723) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 146, poz. 712). Komisja stwierdziła, że jej orzeczenie wydane jest po rozpoznaniu odwołania P. K. oraz po badaniu komisyjnym przeprowadzonym w dniu 15 stycznia 2014 r. i po konsultacji profesora specjalisty chorób zakaźnych. Wskazała również, że badanego uznano za całkowicie niezdolnego do służby oraz zaliczono do III grupy inwalidzkiej ze względu na charakter i zaawansowanie schorzenia. Z powodu niepewnego rokowania co do przebiegu procesu chorobowego nadano inwalidztwu charakter czasowy z terminem badania na październik 2015 r.

Od powyższego orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.);

1. 2) § 23 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. w zw. z art. 107 § 3 art. 8 i art. 11 k.p.a., polegające na braku należytego faktycznego i prawnego uzasadnienia orzeczenia;
2. 3) § 29 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. polegające na braku zawiadomienia skarżącego na piśmie o uchyleniu orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska MSW z siedzibą w Komendzie Głównej Straży Granicznej w Warszawie wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że pomimo szeregu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie doszło do zmiany załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r., w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny. Nie zmieniono również treści załącznika nr 1 tego rozporządzenia, zawierającego wykaz chorób i ułomności rozpatrywanych przez komisje lekarskie podległe MSW. Komisja wskazała również, że podmiotem sprawy jest konkretny funkcjonariusz, który w realiach konkretnej sprawy powinien być oceniany przez komisję I oraz II stopnia przede wszystkim w kategoriach medycznych i zdolności do służby. Pozostawienie w służbie funkcjonariusza z wymienionymi w orzeczeniu schorzeniami doprowadziłoby w przyszłości do znacznego pogorszenia stanu zdrowia orzekanego. Dla utrzymania efektów prowadzonego leczenia i jak najdłuższego utrzymania pacjenta w dobrym stanie fizycznym konieczne jest zaprzestanie przez niego służby w formacji mundurowej.

Dla lekarzy pracujących w komisjach lekarskich najważniejsze jest zdrowie pacjenta. Orzekanie w przypadkach zachorowań na choroby zakaźne ma szczególny wymiar w przypadku Straży Granicznej ze względu na specyfikę służby w tej formacji. Jednym z głównych zadań Straży Granicznej jest realizacja działań związanych z umieszczaniem cudzoziemców w ośrodkach strzeżonych i ich deportacją. Ze względu na sytuację epidemiologiczną tej grupy cudzoziemców - co potwierdziły przeprowadzone badania medyczne i statystyczne - większości funkcjonariuszy SG jest powszechnie narażona na czynniki biologiczne w czasie służby. Cudzoziemcy zatrzymywani przez Straż Graniczną chorują lub są nosicielami wielu chorób zakaźnych, w tym chorób, które dotychczas nie występowały u polskich obywateli. Czynności wykonywane przez funkcjonariuszy SG często są związane z bezpośrednim długotrwałym kontaktem z cudzoziemcem. Funkcjonariusz chory już na chorobę zakaźną może być w czasie służby narażony na zakażenie inną chorobą zakaźną.

To z kolei może przyczynić się do znacznego pogorszenia jego stanu zdrowia, a nawet zagrożenia życia, za co odpowiedzialność ponosiłby pracodawca. Ze względu na specyfikę zadań Straży Granicznej nie można w czasie służby całkowicie wyeliminować narażenia osoby chorej na wirusowe zapalenie wątroby typu C na czynniki biologiczne lub inne czynniki niekorzystne dla stanu jej zdrowia (stres lub zwiększona odpowiedzialność /orzekany był na stanowisku kierowniczym/, testy sprawności fizycznej, ćwiczenia z bronią, nocne alarmy). Zawsze istnieje ryzyko niekorzystnego wpływu służby w Straży Granicznej na stan zdrowia orzekanego. Komisja dodała, że w uzasadnieniu orzeczenia trudno jest przeprowadzić wywód prawny w rozumieniu przepisów k.p.a., ale cała argumentacja medyczna wynika z zebranej w sprawie dokumentacji.

Należy ponadto zauważyć, że załącznik nr 1 do wskazanego rozporządzenia zawiera w § 44 pkt 6 ogólne określenie "przewlekłe zapalenie wątroby". Istnieją takie postacie przewlekłego zapalenia wątroby, które po wyeliminowaniu przyczyny choroby, rokują całkowitą regenerację wątroby, ustąpienie procesu zapalnego wątroby i powrót do zdrowia. Takiej szybkiej poprawy nie rokują natomiast przewlekłe stany zapalne wątroby, spowodowane replikacją wirusa typu C w komórkach wątroby. Ze względu na brak odpowiedniej szczepionki oraz leku całkowicie eliminującego wirusa z organizmu, leczenie przewlekłego zapalenia wątroby na tle zakażenia wirusem typu C jest procesem długotrwałym i niepewnym w rokowaniu. Bardzo rzadko udaje się wyleczyć pacjenta, a wielokrotnie dochodzi do wielu powikłań choroby, takich jak marskość i rak wątroby. Stosowana w leczeniu terapia farmakologiczna powoduje liczne działania uboczne.

U osoby orzekanej występowały z tego powodu zaburzenia odporności i anemia. Funkcjonariusz z powodu omawianej choroby był wielokrotnie hospitalizowany w szpitalu chorób zakaźnych. W okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. przebywał łącznie 336 dni na zwolnieniu lekarskim, ale do chwili obecnej nie doszło do jego wyleczenia. Orzekany podczas badania komisyjnego poinformował, że oczekuje na kolejną kurację przeciwwirusową w warunkach szpitalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę P. K. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że chociaż Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. U 5/13 nie odniósł się wprost do funkcjonariuszy Straży Granicznej, to jednak treść powołanego wyroku TK należy per analogiam stosować również do funkcjonariuszy tej formacji. W wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. U 5/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 44 pkt 6 oraz § 57 pkt 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 r., w zakresie, w jakim powodują uznanie policjantów oraz strażaków - bez względu na stan ich zdrowia - za całkowicie niezdolnych do pełnienia służby z powodu między innymi zachorowania na przewlekłe zapalenie wątroby, są niezgodne z art. 60 w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W tezach powołanego wyroku należy zwrócić uwagę na sformułowanie Trybunału "bez względu na stan zdrowia". Oznacza ono, że nie wystarczy samo przypisanie funkcjonariuszowi danej jednostki chorobowej, ale w przypadku stwierdzenia ściśle określonych schorzeń - niezbędne jest również odniesienie jednostki chorobowej do stanu zdrowia orzekanego funkcjonariusza. Dlatego zawsze należy rozważyć, czy zaskarżone orzeczenie komisji lekarskiej zostało wydane tylko z powołaniem się na przepis kwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, czy również w zakresie potrzebnym do orzekania w tego typu sprawie. Zdaniem WSA w Warszawie, Okręgowa Komisja Lekarska MSW z siedzibą w Komendzie Głównej Straży Granicznej w Warszawie, przy podejmowaniu zaskarżonego orzeczenia, uwzględniła również stan zdrowia orzekanego funkcjonariusza. Z akt niniejszej sprawy wynika, że biopsja wątroby, wykonana u P. K. w 2012 r., wykazała przewlekły stan zapalny wątroby spowodowany infekcją wirusem typu C. Nie jest znane źródło zakażenia, jednak po raz pierwszy infekcję wirusem zapalenia wątroby typu C rozpoznano w 2009 r. P. K. był wielokrotnie hospitalizowany, a w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. przebywał łącznie 336 dni na zwolnieniu lekarskim.

Jednak do chwili obecnej nie uzyskano jego wyleczenia. Na skutek terapii farmakologicznej występują u skarżącego liczne działania uboczne, tj. zaburzenia odporności i anemia. Orzekany podczas badania komisyjnego poinformował, że oczekuje na kolejną kurację przeciwwirusową w warunkach szpitalnych.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że P. K. na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym wielokrotnie korzystał ze zwolnienia lekarskiego i nie odczuwał niekorzystnego wpływu służby na stan zdrowia. Nie znaczy to jednak, że taka sytuacja nie może się zmienić. Pomimo rozpatrywania możliwości zmiany dla orzekanego stanowiska służbowego na mało uciążliwe, to zawsze istnieje ryzyko niekorzystnego wpływu służby w Straży Granicznej na stan zdrowia funkcjonariusza. Ze względu na specyfikę służby w Straży Granicznej, nie można całkowicie wyeliminować narażenia w czasie służby na czynniki biologiczne lub inne niekorzystne czynniki dla stanu zdrowia osoby chorej na wirusowe zapalenie wątroby typu C. Zgodnie z protokołem warunków służby funkcjonariusza z dnia 23 października 2013 r., orzekany był narażony na zajmowanym stanowisku na takie niekorzystne czynniki jak: służba w systemie zmianowym, narażenie na zwiększoną ekspozycję na czynniki bakteryjne, zwiększona odpowiedzialność, nieregularny tryb odżywiania.

WSA w Warszawie podkreślił również, że zaskarżone orzeczenie zostało poprzedzone badaniem komisyjnym i konsultacją profesora specjalisty chorób zakaźnych. Zdaniem komisji przewlekłe stany zapalne wątroby, spowodowane replikacją wirusa typu C w komórkach wątroby, nie rokują szybkiej poprawy. Ze względu na brak odpowiedniej szczepionki oraz leku całkowicie eliminującego wirusa z organizmu, leczenie przewlekłego zapalenia wątroby na tle zakażenia wirusem typu C jest procesem długotrwałym i niepewnym w rokowaniu. Komisja uznała także, że pozostawienie w służbie funkcjonariusza ze schorzeniami wymienionymi w orzeczeniu, w przyszłości doprowadziłoby do znacznego pogorszenia jego stanu zdrowia. Dla utrzymania efektów prowadzonego leczenia i utrzymania pacjenta jak najdłużej w dobrym stanie fizycznym, konieczne jest zaprzestanie służby w formacji mundurowej.

Z powyższych względów, z uwagi na długotrwały i powiązany z licznymi powikłaniami proces leczenia oraz charakter służby w Straży Granicznej, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane bez znajomości stanu zdrowia skarżącego i dokładnego rozeznania stanu choroby i ewentualnych możliwości leczenia. Tym samym nie można zasadnie zarzucić organowi, przy uwzględnieniu realiów medycznych niniejszej sprawy, iż abstrahował od stanu zdrowia skarżącego i w swoim orzeczeniu oparł się jedynie na treści przepisu zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny. Stan zdrowia skarżącego nie pozwala na pełnienie służby w Straży Granicznej, albowiem wymogi pełnienia tej służby wprost kolidowałyby z procesem jego leczenia.

WSA w Warszawie za nietrafne uznał ponadto pozostałe zarzuty opisane skardze. W treści zaskarżonego orzeczenia zawarto informację o uchyleniu orzeczenia organu I instancji. Podkreślić również trzeba, że zaskarżone orzeczenie nie jest typową decyzją administracyjną, stąd też jego uzasadnienia nie można oceniać bez specyfiki i problematyki spraw medycznych oraz abstrahując od materiału sprawy.

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną złożył P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając kwestionowany wyrok w całości, wniósł o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi P. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie zakazu wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym oraz dokonanie przez Sąd własnych, niewynikających z zaskarżonego rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w zakresie zdolności skarżącego do pełnienia służby w Straży Granicznej, uzupełnienie braków zaskarżonej decyzji poprzez przywołanie nowej argumentacji mającej uzasadnić negatywną decyzję organu administracyjnego,
2. 2. art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w z w. z § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organ tego przepisu, tj. jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten w zakresie, w jakim powoduje uznanie funkcjonariusza Straży Granicznej za całkowicie niezdolnego do pełnienia służby z powodu zachorowania na przewlekłe zapalenie wątroby, bez względu na stan zdrowia, jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem nie mógł stanowić podstawy orzeczenia,
3. 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia w sposób wewnętrznie sprzeczny i uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia, brak odniesienia się do argumentów wskazywanych przez skarżącego w uzasadnieniu skargi, co w konsekwencji uniemożliwia jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i pozbawia skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniósł o 1) zwrócenie się do [...] Oddziału SG o przedstawienie protokołów warunków służby na poszczególnych stanowiskach w wydziałach: Techniki i Zaopatrzenia; Łączności i Informatyki; Ochrony Informacji; Kontroli i Audytu Wewnętrznego; Analiz, Informacji i Współpracy Międzynarodowej oraz 2) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów, albowiem jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, 3) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z: a) z zaświadczenia lekarskiego z dnia 2 grudnia 2014 r., b) pisma Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 listopada 2014 r., c) projektu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie wykazu chorób i ułomności oraz kategorii zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu oraz wyciągu z załącznika nr 2 do wskazanego projektu rozporządzenia, d) uzasadnienia projektu do powołanego wyżej rozporządzenia na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji dokonał samodzielnej oceny stanu zdrowia skarżącego i jego wpływu na możliwość dalszej służby. Trudno zrozumieć, na jakiej podstawie Sąd I instancji, nie posiadając fachowej wiedzy medycznej, kategorycznie stwierdził, że skarżący nie nadaje się do pełnienia służby w Straży Granicznej, albowiem wymogi pełnienia tej służby wprost kolidowałyby z procesem jego leczenia. Takich wniosków nie da się wyprowadzić z treści zaskarżonego orzeczenia ani też z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, że konkluzja Sądu oparta jest na dowodach i faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Ocena stanu zdrowia skarżącego, wpływu danego schorzenia na pełnienie służby, rozważenie ewentualnej możliwości pełnienia służby na innym stanowisku należy do wyłącznej kompetencji organu orzekającego. Wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu WSA w Warszawie przyjął, że organ dokonał oceny stanu zdrowia skarżącego w sposób uwzględniający indywidualne okoliczności, (zaawansowanie choroby, wpływ na możliwość wykonywania przez skarżącego zadań na dotychczasowym stanowisku czy ewentualna możliwość pełnienia służby na innym stanowisku). Tym samym Sąd w sposób nieuprawniony uzupełnił braki zaskarżonej decyzji poprzez przeprowadzenie własnej analizy i przywołanie nowej argumentacji mającej uzasadnić negatywną decyzję organu. Marginalne wzmianki organu o rozważaniu możliwości przeniesienia skarżącego na inne stanowisko, powoływanie się na doświadczenie członków komisji oraz ogólnikowe odwoływanie się do specyfiki służby w Straży Granicznej nie mogą świadczyć, że Komisja uwzględniła indywidualny stan zdrowia orzekanego funkcjonariusza.

Powyższe nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym i treści rozstrzygnięcia Komisji. Jest to także nielogiczne, zwłaszcza w kontekście argumentów podnoszonych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących związania komisji treścią aktu prawnego w kształcie obowiązującym w dniu wydania orzeczenia. Sprzeczne z art. 133 § 1 P.p.s.a. jest powtórzenie w uzasadnieniu Sądu niekonsekwentnego, nieznajdującego oparcia w materiale dowodowym, stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o okoliczności, które nie wynikają z akt sprawy. Czyni to zaskarżone rozstrzygnięcie wadliwym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro organ abstrahował od stanu zdrowia skarżącego i swoje orzeczenie oparł jedynie na treści zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, to wydane orzeczenie jest wadliwe. Organ nieprawidłowo bowiem zastosował przepis § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. W takiej sytuacji nieuwzględnienie przez Sąd skargi, pomimo uchybienia organu w tym zakresie, jest równoznaczne z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt 2 petitum skargi.

Badanie komisyjne i konsultacja specjalisty chorób zakaźnych nie były przeprowadzone pod kątem przydatności do służby, czy możliwości jej pełnienia na zajmowanym bądź innym stanowisku. Ograniczały się jedynie do stwierdzenia jednostki chorobowej. Specjalista chorób zakaźnych wypowiadał się jedynie na okoliczność istnienia przewlekłego zapalenia wątroby typu C. Diagnoza została postawiona na podstawie dokumentacji medycznej z przebiegu leczenia, bez przeprowadzenia badania czy obserwacji skarżącego. Skarżący od czerwca 2013 r. nie przyjmuje żadnych leków, zaś stan jego zdrowia jest stabilny i nie ma wpływu na jego codzienne funkcjonowanie, a tym samym na możliwość wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków w przyszłości nie stanowi argumentu przemawiającego za koniecznością orzeczenia o niezdolności do służby. W realiach niniejszej sprawy, ocena zdolności skarżącego do służby powinna być dokonywana na podstawie rozważenia indywidualnych okoliczności, zwłaszcza stopnia zaawansowania choroby i jej wpływu na zadania wykonywane przez badanego funkcjonariusza.

Oceny takiej organ nie dokonał. Takiej oceny nie był władny również dokonać samodzielnie WSA w Warszawie. Sąd I instancji pominął okoliczność, że Komisja wskazała, iż badany może wykonywać pracę zarobkową, a jedynym przeciwwskazaniem są prace w narażeniu na czynniki biologiczne z dużym wysiłkiem fizycznym. Z aktualnego zaświadczenia lekarskiego wynika, że pacjent jest obecnie zdolny do wykonywania każdej pracy.

W strukturach Straży Granicznej funkcjonariusze pełnią także role administracyjne, koordynacyjne, informacyjne, szkoleniowe, informatyczne, część z nich jest także zatrudniona przy pracach analitycznych, czy współpracy międzynarodowej. Wykonywanie tego typu zadań przez funkcjonariuszy nosicieli wirusowego zapalenia wątroby co do zasady nie stanowi większego ryzyka dla zdrowia publicznego niż w wypadku umysłowej pracy "cywilnej". Nie jest przy tym wystarczające powołanie się przez organ, a w ślad za organem również przez Sąd I instancji, na protokół warunków służby, zgodnie z którym orzekany był narażony na zajmowanym stanowisku na niekorzystne czynniki. Jeżeli Komisja uznała, że badany może wykonywać pracę zarobkową, to brak jest ograniczeń, aby skarżący mógł wykonywać obowiązki służbowe na dotychczasowym (lub innym stanowisku), albowiem wirusowe zapalenie wątroby nie wpływa na jego sprawność i wydajność pracy.

Okręgowa Komisja Lekarska nie rozważała możliwości pełnienia służby przez skarżącego na innym stanowisku, a winna to uczynić chociażby w oparciu o protokoły warunków służby na pozostałych stanowiskach w Straży Granicznej. Rozważenie czynników ryzyka na pozostałych stanowiskach winno być potwierdzone materiałem dowodowym, którego w aktach sprawy nie ma.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podkreślił, że WSA w Warszawie nie odniósł się do twierdzeń podnoszonych w skardze, bowiem ograniczył się jedynie do bezkrytycznego powtórzenia argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę. Trudno z uzasadnienia Sądu I instancji wywnioskować, czy Sąd uznał, że organ przy orzekaniu dopuścił się naruszenia jakichkolwiek przepisów przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Można jedynie przypuszczać, że WSA w Warszawie uznał, iż organ dopuścił się uchybień w trakcie procedowania i wydawania orzeczenia, ale pomimo takich naruszeń organu zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Wewnętrzna sprzeczność w treści uzasadnienia, błędne przedstawienie stanu sprawy, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawia, że jednoznaczna rekonstrukcja podstawy rozstrzygnięcia jest niemożliwa, co nie pozwala na jego kontrolę instancyjną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie nie wyjaśnił, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowa Komisja Lekarska MSW wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów sądowych wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (|Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także określenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się złamania przez Sąd I instancji każdej wytykanej mu normy prawnej.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zatem Sąd II instancji nie rozpoznaje ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonych do wojewódzkiego sądu administracyjnego działań organów administracji publicznej. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie. Oznacza to, że ocena kwestionowanego wyroku sprowadza się do zbadania czy doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania czy formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może on rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia określone w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę stosownie do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej, uznał, że sformułowane tam zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przy tym aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i akta administracyjne (por. wyr. NSA z 9 września 2005 r., FSK 1925/04, LEX nr 173085). Odpowiedź organu na skargę, podobnie jak inne pisma strony kierowane do sądu administracyjnego, wchodzą w skład akt sądowych. Zatem nie tylko przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne, ale także akta sądowe, odgrywają istotną rolę w kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej.

Zauważyć ponadto należy, że sąd administracyjny, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydaje orzeczenie o wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego tylko w sytuacji, gdy narusza ona istotnie przepisy prawa materialnego lub przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny musi więc mieć możliwość oceny, czy do wskazanych uchybień w kontrolowanej sprawie doszło czy nie. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd orzeka na podstawie całości akt sprawy, a nie tylko - jak twierdzi skarżący kasacyjnie - na podstawie zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie stanowi zasadniczy ale nie jedyny materiał procesowy. Rozstrzygnięcie sądu powinno być podjęte nie tylko w oparciu o uzasadnienie zaskarżonego aktu ale w oparciu o całość akt sprawy, którymi sąd dysponuje. Dopiero taka analiza daje sądowi możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcie obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Dodać również trzeba, że uzupełnienie przez sąd rozważań zawartych w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organu - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie stanowi ani naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. ani naruszenia granic wyznaczonej sądowi funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że o zdolności P. K. do służby w Straży Granicznej orzekały właściwe komisje lekarskie. WSA w Warszawie, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się jedynie do dodatkowych argumentów podniesionych w odpowiedzi Okręgowej Komisji Lekarskiej na skargę, nie dokonywał żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych, ani nie wkroczył w kompetencje komisji lekarskich orzekających w sprawie.

Sąd nie zastąpił bowiem tych organów oraz nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach strony. Wykonywał on jedynie funkcję kontrolną, której istotą jest orzekanie o zgodności czy niezgodności zaskarżonego aktu z prawem. WSA w Warszawie dokonał analizy prawnej przepisów, które były podstawą zaskarżonej decyzji i ocenił stan faktyczny sprawy w oparciu o całość akt sprawy. Zatem wytyk naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony.

Nieskuteczny jest ponadto kolejny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi powołany przepis. W pisemnych motywach wyroku przedstawiono bowiem stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Ponadto Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez taki zarzut nie można również zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Zatem wytyk złamania art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest skuteczną metodą kwestionowania zasadności przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądowego. Jeżeli autor skargi kasacyjnej uważał, że WSA w Warszawie nietrafnie oddalił skargę P. K., mimo iż – w jego ocenie – zaskarżoną decyzję należało uchylić z powodu uchybień procesowych popełnionych toku postępowania prowadzonego przez komisje lekarskie, to Sądowi powinien przede wszystkim postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z konkretnymi przepisami procesowymi, które w toku swego postępowania miały złamać komisje lekarskie, a których to uchybień - jak twierdzi skarżący kasacyjnie - nie dostrzegł Sąd I instancji.

Takiego wytyku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano. Oznacza to, że stan faktyczny przyjęty przez komisje lekarskie, a następnie zaakceptowany przez Sąd I instancji, jest w niniejszej sprawie miarodajny, gdyż przez stronę skarżącą kasacyjnie nie został on skutecznie zakwestionowany.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w z w. z § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. jest przepisem prawa materialnego a nie przepisem prawa procesowego. Oczywistym zatem jest, że nawet gdyby skarżący wykazał, że w sprawie doszło do złamania tego przepisu (a tego – o czym będzie dalej mowa - nie uczynił), to mógłby domagać się uchylenia zaskarżonego wyroku wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., nie zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnio wymienionym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji tylko w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Natomiast w przypadku, gdy kontrolowana przez sąd decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, to zastosowanie może mieć jedynie instytucja przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Wówczas strona powinna jednak najpierw sformułować zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując czy Sądowi zarzuca błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Dopiero po postawieniu zarzutu złamania prawa materialnego, strona może Sądowi I instancji zarzucać także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a w związku z kwestionowaną normą prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie powiązano z jakimikolwiek przepisami prawa procesowego. Sam art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a nie może zaś stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dlatego też taki zarzut wymyka się spod kontroli kasacyjnej.

Za bezskuteczny uznać ponadto należy zarzut naruszenia § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Wadliwość tego wytyku polega przy tym nie tylko na niewłaściwym zakwalifikowaniu powołanego przepisu do norm procesowych zamiast do norm materialnych, ale także na braku precyzyjnego określenia formy, w jakiej miało dojść do złamania tego przepisu. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę kasacyjną może stanowić naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie. Są to dwie odrębne postaci złamania prawa materialnego. Oczywistym zatem jest, że skarżący kasacyjnie nie może ograniczyć się tylko do zakwestionowania określonej normy prawa materialnego, ale zobowiązany jest także wskazać, czy – jego zdaniem – złamanie takiego przepisu polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, ewentualnie w obu tych postaciach. Strona zobowiązana jest ponadto przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna.

Natomiast w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem powinno być wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany.

Rozpatrywana skarga kasacyjna, chociaż dość obszerna, klarownych wywodów w powyższym zakresie nie zawiera. Niezależnie od mankamentów w tym zakresie, uznać należy, że zarzut naruszenia § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. i tak nie mógł być uznany za skuteczny.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie trafnie przyjął, że jakkolwiek wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt U 5/13 odnosił się tylko do policjantów i strażaków, to jednak stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu należy mieć na uwadze również przy rozpatrywaniu spraw dotyczących zdolności funkcjonariuszy Straży Granicznej do służby. Sąd I instancji zasadnie również zauważył, że Trybunał nie uznał ocenianych przepisów w całości za niezgodne z art. 60 w zw. z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Takiej niekonstytucyjności między innymi § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Trybunał Konstytucyjny dopatrzył się jedynie w zakresie, w jakim powołany przepis powoduje uznanie funkcjonariusza – bez względu na jego stan zdrowia – za całkowicie niezdolnego do pełnienia służby z powodu zachorowania między innymi na przewlekłe zapalenie wątroby.

Oznacza to, że nie jest wystarczające przypisanie funkcjonariuszowi danej jednostki chorobowej. Konieczne jest jeszcze odniesienie tej jednostki chorobowej do stanu zdrowia konkretnego funkcjonariusza.

WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że Okręgowej Komisji Lekarskiej, która wydała zaskarżone orzeczenie w przedmiocie niezdolności P. K. do służby w Straży Granicznej, nie można zarzucić, że oparła się ona jedynie na treści zakwestionowanego przepisu, nie uwzględniając w ogóle stanu zdrowia badanego funkcjonariusza. Stan zdrowia funkcjonariusza w kontekście jego zdolności do służby został bowiem w dostateczny sposób ustalony i oceniony. Z takim stanowiskiem Sądu nie zgodził się skarżący kasacyjnie. Jego zdaniem komisja lekarska nie tylko nie ustaliła należycie aktualnego stanu zdrowia ale także nie rozważyła zdolności P. K. do zajmowania innych, pozostałych stanowisk w Straży Granicznej. Niedokonanie przez organ takich ustaleń jest istotne, gdyż komisja uznała skarżącego za zdolnego do pracy zawodowej, z wyłączeniem jedynie prac, w czasie których mogą występować określone zagrożenia.

W związku z powyższymi wywodami autora skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zauważyć należy, że chyba nie odróżnia on dwóch odrębnych instytucji, a mianowicie zdolności do służby w formacjach mundurowych i zdolności do innych form aktywności zawodowej. Niezdolność funkcjonariusza do służby, tak jak w przypadku P. K., nie musi wcale oznaczać niezdolności do zatrudnienia w innym reżimie prawnym. Orzeczenie o możliwości wykonywania innej pracy zarobkowej samo przez się nie dyskwalifikuje jeszcze orzeczenia o niezdolności do służby w Straży Granicznej.

Ponadto jeżeli skarżący uważa, że postępowanie prowadzone przez komisje lekarskie było wadliwe, gdyż organy te nie ustaliły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, to powinien najpierw wskazać konkretnie przepisy postępowania, jakie podczas procedowania w niniejszej sprawie miały złamać komisje lekarskie a następnie postawić zarzut naruszenia tych przepisów. W skardze kasacyjnej takich wytyków nie sformułowano, co oznacza, że ustalonego przez komisje lekarskie stanu faktycznego skutecznie nie podważono. Skarżący kasacyjnie ograniczył się tylko do zarzutu prawa materialnego, to jest § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Tymczasem, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego może być formułowany jedynie wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy.

Naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu stanu faktycznego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68; wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96; wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68).

W związku z powyższym, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.