Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział nieruchomości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina B. podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów:
- art. 7, art. 12, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych i prawnych w stosunku do przedmiotu postępowania, a w konsekwencji nierozważenie całości okoliczności sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, iż dla terenu BM2 w postanowieniach planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano wydzielanie nieruchomości pod układ komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej, podczas gdy z planu zagospodarowania przestrzennego oraz z pisma z dnia [...] 2015 r. stanowiącego załącznik do wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał żadnej drogi w obrębie dzielonej działki, a tym bardziej drogi publicznej czy ulicy;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie gruntownej analizy sprawy, w szczególności: brak wskazania komu i dlaczego Sąd dał wiarę, a komu i dlaczego wiary tej odmówił, utrudniające kontrolę instancyjną wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia i wyroku;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż niezgodność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] 1995 r. zezwalającej na podział nieruchomości położonej na terenie wsi Z. gm. B. obj. Kw[...] w części dotyczącej przejścia działki nr "[...]" na własność gminy B. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna z obowiązującym w dacie jej wydania stanem prawnym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wypada podkreślić, że objęta przez Sąd I instancji kontrola dotyczyła decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, którego celem było ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w wyniku wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1995 r. dotyczącej podziału nieruchomości położonej w Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w części dotyczącej przejścia powstałej z podziału działki nr ew. [...] na własność Gminy B. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydana została na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na wniosek właściciela działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podziałowej organ wskazał, że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że zgodnie z art. 10 ust. 5 pow. ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej wnioskiem o podział przechodzą na własność gminy, z dniem w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem. Powstała w wyniku podziału działka oznaczona nr ew. [...] przeszła na własność gminy B. Z uwagi na jednoznaczną treść wniosku z [...] 2015 r., kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie było, czy wobec decyzji podziałowej zachodzi wyprowadzana przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Podkreślić należy, że w tym znaczeniu stanowisko doktryny i judykatury pozostaje zgodne jednomyślnie przyjmując, że rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (por. Glibowski K. (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2015 r., s. 791). Rażące naruszenie prawa w takim wypadku jest więc wyraźne, bezsporne, oczywiste, powstałe zaś w jego wyniku skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Charakter postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji wymuszał zatem przyjęcia odpowiedniej optyki, szczególnego podejścia do sprawy, która znacząco różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w tym przypadku – w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W świetle powyższego nie sposób uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7, art. 12, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak przywołania w podstawie skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. już czyni zarzut ten nieuzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do modyfikacji sformułowanych przez profesjonalnego pełnomocnika podstaw. Pomijając nawet ten istotny aspekt formalny, o wadliwości zaskarżonego wyroku nie mogły świadczyć wyprowadzane zarzuty naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego przy zastosowaniu art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zauważyć należy, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących kwestię ustaleń faktycznych, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można byłoby uznać brak dokonania przez organ jakichkolwiek ustaleń, czy też uchylenie się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne natomiast ustalenia stanu faktycznego, które wyprowadza skarga kasacyjna, mogły stać się przedmiotem rozważań jedynie w postępowaniu zwykłym.
Odmawiając następnie słuszności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić należy, że przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za bezpodstawny, gdyż uzasadnienie wyroku odpowiada regułom z przepisu tego wynikającym. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, odpowiedź organu na skargę oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego. W takiej sytuacji przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy dla uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumentacja skargi kasacyjnej zmierza w tym zakresie do wykazania, że w świetle art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak było podstaw do przyjęcia, że wydzielona działka nr [...] mogła być przeznaczona pod drogę i przejść na własność gminy. Odmawiając słuszności powyższym wywodom należy zauważyć, że jedynie oczywistość tak ujętego zagadnienia mogła służyć wyprowadzeniu słusznej tezy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dla zastosowania art. 10 ust. 1 pow. ustawy, przewidującym możliwość podziału nieruchomości, istotnym była zgodność tego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej plan miejscowy formułowany był w trybie i na zasadach ustalonych ustawą z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku określania w miejscowym planie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Uregulowanie takie pojawiło się dopiero w obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), która w art. 67 ust. 1 przyjmowała, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie. Tym samym akt prawa miejscowego, w świetle którego podlegająca podziałowi nieruchomość znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako obowiązujący mógł stanowić podstawę dla przyjęcia założenia o zgodności wydzielenia działki pod drogę dojazdową do innych wydzielonych działek przeznaczonych pod zabudowę. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 923/12, wola wnioskodawcy podziału uwarunkowana zgodnością z planem miejscowym mogła doprowadzić do powstania dróg dojazdowych już na skutek samego podziału, a gdy drogi (a ściślej rzecz biorąc ulice) były ogólnodostępne, rodziło to skutki opisane w ust. 5 art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zauważane zatem w skardze kasacyjnej wątpliwości w tym zakresie, wywodzone w szczególności wobec treści pisma informacyjnego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogły świadczyć o oczywistym naruszeniu art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zdołały podważyć zasadności stanowiska przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd w kontekście rozważanej w odniesieniu do decyzji podziałowej przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.