Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 listopada 2022 r., po rozpoznaniu skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 17 lutego 2022 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Olsztyna o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem.
Decyzją z [...] marca 2022 r. Prezydent odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że skarżąca nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności w stosunku do niepełnosprawnego, bowiem taką osobą jest jego matka, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z [...] kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jest związany brzmieniem przepisów prawa uniemożliwiających przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na nielegitymowanie się przez matkę skarżącej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. W uzasadnieniu podniósł, że interpretacja przepisów prawa w rozpoznawanej sprawie nie powinna ograniczać się do wyników osiągniętych metodą wykładni językowej i należy ją uzupełnić wykładnią celowościową i systemową. W ocenie Sądu ograniczenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Wskazał, że prowadzące postępowanie organy wydały swoje rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia kwestii możliwości sprawowania opieki przez matkę niepełnosprawnego, która z uwagi na osiągnięty wiek i stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym synem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swoich obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny" w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1a uśr prowadzi do wniosku, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności";
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 17 ust. 1a uśr bowiem uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego;
- 3) art. 151 ppsa polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo że skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Kolegium powołało się na uchwałę z dnia 14 listopada 2022 r. wydaną w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/22.
Pismem procesowym z 20 stycznia 2024 r. skarżąca przedstawiła informacje o aktualnym stanie zdrowia niepełnosprawnego brata.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Mając na uwadze opisany powyżej stan faktyczny sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w pozostałych punktach art. 17 ust. 1 uśr] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1a uśr osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2) oraz nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3).
Spór w rozpoznawanej skardze sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy przepis art. 17 ust. 1a uśr, wyznaczający wraz z art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy zakres postępowania wyjaśniającego, znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych wobec osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też możliwe jest jego zastosowanie w sytuacji, gdy osoba ta nie może wykazać się posiadaniem takiego orzeczenia, ale nie może ona sprawować rzeczywistej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na osiągnięty wiek bądź ogólny stan zdrowia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że w przeszłości w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności, które stanowiły podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego jego brzmienia.
Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta prawidłowo przywołaną w skardze kasacyjnej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził m.in., że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z pominięciem kolejności alimentacyjnej, jest legitymowanie się przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych wobec osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a uśr).
W uzasadnieniu uchwały skład poszerzony w szczególności stwierdził, że wprawdzie wykładnia prawa powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej, ale waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.
W konsekwencji skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W wyniku powyższego skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni zgodna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a uśr powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Brzmienie art. 17 ust. 1a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu (a zarazem kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracji publicznej). Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę, na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.
Mając na uwadze treść przywołanej uchwały i jej uzasadnienia należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. Brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki niepełnosprawnego wyklucza możliwość przeniesienia prawa do tego świadczenia na skarżącą.
Tym samym zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 17 ust. 1a uśr.
Za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 ppsa. Co prawda zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przywołany przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2023 r., sygn. akt II FSK 241/23). Rozpoznawany zarzut wprawdzie nie został wprost powiązany z naruszeniem innych przepisów prawa materialnego bądź procesowego, ale analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że jest on funkcjonalnie powiązany z omówionymi powyżej zarzutami i stanowiącymi ich podstawę prawną przepisami. Tym samym również ten zarzut zasługiwał na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 ppsa oddalił ją.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2058/22).