Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 105/15, po rozpoznaniu skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] czerwca 2005 r. E. S. złożyła wniosek o odszkodowanie za część działki nr [...] z obrębu [...], z której 1601 m2 znajduje się pod ulicą I. (jako część składowa działki nr [...]), w którym wskazała W. S., L. L., A. S., J. S., M. M., jako innych uczestników. Pismem z dnia 3 czerwca 2005 r. organ I instancji zawiadomił E. S. o wszczęciu postępowania, jednocześnie informując ją o konieczności złożenia uzupełnionego wniosku poprzez wystąpienie wszystkich uprawnionych. Zawiadomienie to zostało w dniu 14 czerwca 2005 r. doręczone E. S. z pominięciem pozostałych wskazanych we wniosku osób.
Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat W. (obecnie Miasto W.) z mocy prawa z dniem w stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W. oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 1608 m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], zajętego pod ulicę I. Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. E. S. poinformowała organ I instancji, że występuje także w imieniu pozostałych osób, załączając do niego udzielone jej w dniu 31 grudnia 2005 r. pełnomocnictwa przez W. S., L. L., A. S., J. S. oraz pełnomocnictwo przez M. M. bez wskazanej daty jego sporządzenia. Prezydent W. powyższe pismo potraktował jako nowy wniosek E. S. złożony w imieniu osób w nim wymienionych i decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił jego uwzględnienia.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych, uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek E. S. z dnia 1 czerwca 2005 r. został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Do pisma z dnia 14 stycznia 2014 r. E. S., informując organ I instancji, że występuje również w imieniu osób wskazanych w poprzednim jej wniosku, załączyła udzielone jej pełnomocnictwa przez W. S., L. L., A. S., J. S., które jak wskazał Wojewoda, datowane są po dniu 31 grudnia 2005 r., tj. po terminie umożliwiającym skuteczne wniesienie wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października1998 r., zaś pełnomocnictwo udzielone przez M. M. nie zostało opatrzone datą. Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji zbyt pochopnie i przedwcześnie wydał kwestionowaną decyzję, gdyż należało wystąpić do strony o wskazanie na jaką datę zostało złożone pełnomocnictwo przez M. M..
Wojewoda stwierdził, iż organ instancji powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalić datę udzielenia pełnomocnictw przez właścicieli nieruchomości i ich następców prawnych.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także naruszenie przepisów postępowania, w tym: art. 6, art. 7, art.77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. Legitymację procesową w tej sprawie Prezydent wywodził z art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że to wniosek z dnia 1 czerwca 2005 r. E. S. zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za przedmiotowy grunt. W treści tego wniosku wnioskodawczyni wymieniła osoby uprawnione do odszkodowania. Zdaniem Sądu, organ I instancji rozpatrując wniosek z dnia 1 czerwca 2005 r. nie wywiązał się w pełni z obowiązków, jakie nakłada na niego przepis art. 9 k.p.a., bowiem: po pierwsze – skierował do E. S. nieprawidłowo sformułowane wezwanie co do uzupełnienia braków formalnych w zakresie podpisów osób w nim wskazanych jako uczestników postępowania; po drugie – nie wyjaśnił czy charakter czynności wymaga osobistego udziału w postępowaniu osób uprawnionych do odszkodowania, tym samym wniosek z dnia 1 czerwca 2005 r. wymaga ich osobistego podpisu, a jeżeli nie zachodzi konieczność osobistego udziału, to istnieje możliwość udzielenia jej przez każdą z tych osób pełnomocnictwa o treści czyniącej ważność dokonanej czynności - złożenia przedmiotowego wniosku; po trzecie – nie udzielił informacji wyczerpującej o skutkach prawnych wynikających z nieuzupełnienia braków formalnych wniosku.
W tych warunkach Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 r. odmawiająca uwzględnienia wniosku E. S. została wydana z naruszeniem art. 9, art. 64 § 2 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwie w świetle okoliczności niniejszej sprawy organ I instancji uznał, że E. S. prawidłowy wniosek złożyła dopiero w dniu 14 stycznia 2014 r. Z treści pełnomocnictw załączonych do pisma z dnia 13 stycznia 2014 r. wynika, że pozostali zainteresowani udzielają E. S. pełnomocnictwa do załatwienia spraw urzędowych dotyczących nieruchomości położonej w gminie W. przy ul. I. Wbrew stanowisku organu I instancji okoliczność, że pełnomocnictwa te zostały datowane po dniu 31 grudnia 2005 r. nie mogą wywierać negatywnych skutków dla stron postępowania, skoro formułując treść pisma z dnia 3 czerwca 2005 r. o zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z wniosku z dnia 1 czerwca 2005 r. E. S. organ dopuścił się naruszenia art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji uznał, że strony nie mogą ponosić negatywnych skutków wywołanych wadliwym postępowaniem organu administracji publicznej, dlatego też stwierdził, iż w niniejszej sprawie rzeczą organu I instancji będzie rozpoznanie wniosku E. S. z dnia 1 czerwca 2005 r. i pozostałych stron w nim wskazanych, które udzieliły pełnomocnictwa do działania w ich imieniu w sprawie o odszkodowanie za przedmiotowy grunt.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że pomimo niezłożenia w terminie określonym w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy, wniosku o ustalenie i wypłatę przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, należy ustalić i wypłacić odszkodowanie za nieruchomość na rzecz wszystkich współwłaścicieli, w tym na rzecz osób, które w zawitym terminie prawa materialnego nie złożyły wniosku o odszkodowanie,
- II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ pierwszej instancji w sposób nienależyty wykonał obowiązki wynikające z art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a., w szczególności przyjęcie, że organ administracji w niniejszym postępowaniu powinien wezwać do uzupełnienia złożonego w dniu 1 czerwca 2005 r. wniosku o odszkodowanie o podpisy osób, które nie były wskazane jako wnioskodawcy bądź o złożenie przez każdą z takich osób pełnomocnictwa, z którego będzie wynikało, że wniosek został złożony również w jej imieniu, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku przesłanek do uchylenia decyzji,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku przesłanek do uchylenia tej decyzji,
- 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że wadliwie w świetle okoliczności sprawy organ pierwszej instancji uznał, iż E. S. prawidłowy wniosek złożyła dopiero 14 stycznia 2014 r., podczas gdy jak wynika z materiału dowodowego i jak przyjął organ pierwszej instancji wniosek z 14 stycznia 2014 r. został złożony przez E. S. w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, natomiast wniosek z dnia 1 czerwca 2005 r. złożony przez E. S. we własnym imieniu nie był dotychczas przedmiotem rozpoznania i zostanie rozpatrzony odrębną decyzją.
W piśmie procesowym z dnia 17 września 2015 r. pełnomocnik E. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, z powodu zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 58 lub art. 161 § 1 P.p.s.a. Pozwala on Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały podstawy do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji.
Zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, była ocena legitymacji procesowej Prezydenta W., który w tej sprawie wywiódł skargę jako reprezentant Skarbu Państwa. Przedmiotem tej skargi była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], którym to rozstrzygnięciem organ wojewódzki uchylił decyzję Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja dotyczyła nieruchomości – działki nr [...] położonej w W., co do której Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdził nabycie jej przez Powiat W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., wskazując, że w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła ona współwłasność osób fizycznych i zajęta była pod drogę publiczną zaliczoną w dniu 31 grudnia 1998 r. do dróg wojewódzkich, a od 1 stycznia 1999 r. – do dróg powiatowych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości co do tego, że obowiązek odszkodowawczy za przedmiotowy grunt obciąża Skarb Państwa (art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 873 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że Prezydent W., który jako organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania, reprezentuje Skarb Państwa, posiada interes prawny do zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu odszkodowawczym. Skarb Państwa, z którego środków zostanie wypłacone ewentualne odszkodowanie nie jest stroną postępowania o ustalenie takiego odszkodowania. Ochrona interesu Skarbu Państwa jest bowiem zapewniona w inny sposób. W sprawie odszkodowawczej orzekają dwa organy administracji publicznej, posiadające kompetencje władcze – w pierwszej i w drugiej instancji. Postępowanie to w I instancji prowadzi Starosta (w tym przypadku Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), który wydając decyzję, stanowi gwarancję ochrony interesu publicznego.
Organem drugiej instancji jest Wojewoda [...], który zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525), jest reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Nie jest dopuszczalne, aby przed sądem administracyjnym prowadziły spór organy obu instancji, oba reprezentujące Skarb Państwa. Prezydent W., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jednocześnie reprezentujący w sprawie Skarb Państwa, który wydał decyzję w I instancji, działając w tym samym charakterze, nie ma legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego. Nie ma w tej sytuacji podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że w niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. i z tego też powodu winna zostać odrzucona w trybie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, iż organ podejmując działania w ponownie prowadzonym postępowaniu winien mieć na względzie, iż strony nie mogą ponosić szkody z powodu nieznajomości prawa.
Ocena skutków prawnych wszelkich zaniechań winna być dokonywana w świetle postanowień art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ winien mieć także na względzie, iż zgodnie z art. 64 §2 kpa o wszelkich brakach formalnych wniosku, to właśnie on zobowiązany jest stronę poinformować, żądając jednocześnie ich usunięcia, wskazując rygor zakreślony w zacytowanym przepisie. A zatem wszelkie kierowane do strony wezwania winny być na tyle wyczerpujące, aby strona wiedziała czego musi dokonać i jakie są skutki niewykonania zobowiązania. W przeciwnym wypadku niedopuszczalnym jest obciążanie jej negatywnymi konsekwencjami zaniechania. Uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym z powyższych regulacji, o ile w ich wyniku strona nie podjęła wszelkich niezbędnych czynności do przyznania jej prawa stanowi uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W aspekcie tych rozważań organy winny poczynić ocenę prawidłowości wezwania z dnia 3 czerwca 2005r., skierowanego do E. S., w którym organ domagał się uzupełnienia wniosku odszkodowawczego o wystąpienie wszystkich uprawnionych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że badanie to winno uwzględniać, iż wezwanie nie zawierało pouczenia o skutkach niewykonania zobowiązania, nie precyzowało również, czy wniosek o odszkodowanie winien być w takiej sytuacji podpisany przez osoby wskazane w nim jako uczestnicy, czy zachodziła konieczność ich osobistego udziału, czy koniecznym było dostarczenie przez zobowiązaną pełnomocnictw od osób wskazanych jako uczestnicy.