Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na syna uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. K. U. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie na syna A. L., urodzonego [...] lipca 2014 r., prawa do świadczenia wychowawczego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Burmistrz P. na podstawie art. 1, art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 2, art. 13, art. 18 i art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) odmówił przyznania świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że K. U. uzyskała w 2014 r. dochód w wysokości 15.622,94 zł, który podzielony przez 12 miesięcy wyniósł 1.301,91 zł. Do miesięcznego dochodu rodziny organ doliczył dochód uzyskany za listopad 2015 r. z tytułu zasiłku dla bezrobotnych pobieranego od [...] października 2015 r. do [...] lipca 2016 r. w kwocie 583,06 zł. Wyliczył w ten sposób miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na 2 osoby w rodzinie na kwotę 942,49 zł. Kwota tego dochodu przekracza kwotę uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. 800 zł miesięcznie, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.
K. U. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że w roku 2014 z tytułu prowadzonej działalności poniosła stratę w wysokości 2.533,29 zł, a z zasiłku macierzyńskiego dochód za okres od [...] lipca 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. wyniósł 7.506,44 zł. Według skarżącej, kwota dochodu z zasiłku pomniejszona o stratę z tytułu prowadzenia działalności wyniosła 4.973,15 zł, podzielona następnie przez 12 miesięcy i 2 osoby, to 207, 22 zł. Dodatkowo wskazała, że w dniu [...] września 2014 r. zawiesiła działalność gospodarczą, a jej jedyny dochód to zasiłek macierzyński pobierany do [...] lipca 2015 r. w łącznej kwocie 7.929,64 zł oraz zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 583,06 zł. Dochód z 2015 r. podzielony przez 12 miesięcy i 2 osoby wyniósł 354,69 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ zacytował przepisy art. 4 ust. 1-3, art. 48 ust. 2, art. 2 pkt 14, art. 2 ust. 1, art. 2 pkt 19e i 20, art. 7 ust. 1-3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - zwanej dalej ustawą.
Według Kolegium K. U. z wykonywanej pozarolniczej działalności gospodarczej w roku 2014 poniosła stratę w wysokości 2.533,29 zł. Otrzymała natomiast dochód z tytułu wykonywania prawa autorskiego i innych praw autorskich w wysokości 650 zł (praca na rzecz [...] Sp. z o.o. sp.k. PIT-11 oraz PIT-36) oraz zasiłki pieniężne z ubezpieczenia społecznego, wypłacone przez ZUS Oddział w O., w wysokości 14.972,94 zł (PIT-11 i PIT - 36). Łączny dochód strony wyniósł zatem 15.622,94 zł, a po odjęciu składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości 2.144,65 zł wynosił 13.478,29 zł. Przeciętny miesięczny dochód strony w roku 2014 wyniósł zatem 1.123,19 zł. Kolegium uznało osiągnięty przez stronę dochód z tytułu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w roku 2015 za utracony - zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. b ustawy - gdyż zasiłek ten był pobierany jedynie w okresie od [...] października 2015 r. do [...] lipca 2016 r., a więc na dzień ustalania prawa do świadczeń stronie zasiłek ten już nie przysługiwał.
Kolegium nie uznało natomiast za dochód utracony - dochodu z tytułu zasiłku macierzyńskiego w roku bazowym 2014, uznając, że jego utrata nie nastąpiła po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu strona nie wyrejestrowała pozarolniczej działalności gospodarczej, a zawieszenie jej wykonywania nastąpiło na zasadach ogólnych, a nie w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co potwierdza pismo z dnia [...] lutego 2017 r. Skarżąca poinformowała m.in., że zawiesiła działalność gospodarczą "z innych powodów", gdyż firma ciągle przynosiła straty i z tytułu działalności gospodarczej nie miała żadnego dochodu. Do dochodu strony Kolegium dodało też dochód z tytułu uzyskania zatrudnienia w [...] Sp. z o.o. za czerwiec 2016 r. w wysokości 1.407,22 zł netto. Kolegium ustaliło, że przeciętny miesięczny dochód osiągnięty przez stronę w 2014 r. wyniósł 2.530,41 zł (1.123,19 zł + 1.407,22 zł), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę 1.265,21 zł i przekroczyło kwotę dochodu uprawniającą stronę do otrzymania wnioskowanego świadczenia o kwotę 465,21 zł.
K. U. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze podniosła, że nie odniesiono się w decyzji do utraty zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie zatrudnienia. Podała, że dochód z tytułu zasiłku macierzyńskiego wypłacanego z ZUS w roku 2014 był dochodem otrzymanym po urodzeniu dziecka w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Na dzień wydania decyzji zasiłek macierzyński nie był otrzymywany, dlatego powinien zostać potraktowany jako utracony w myśl art. 2 pkt 19 lit. f ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uzasadniając wyrok powołał się na treść art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a ponadto na art. 2 pkt 1 ustawy i przytoczył definicję dochodu z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz definicje pojęć "utrata dochodu" z art. 2 pkt 19 ustawy i "uzyskanie dochodu" z art. 2 pkt 20 ustawy. Następnie, powołując się na brzmienie art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy oraz stan faktyczny sprawy oraz twierdzenia skarżącej sformułowane w odwołaniu i skardze, Sąd stwierdził, że w kontrolowanych postępowaniach nie doszło do należytej i wyczerpującej weryfikacji tych twierdzeń z punktu widzenia regulacji wynikającej z art. 7 ustawy.
W ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska organów, co do braku podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie zawieszenie przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej nie było spowodowane przesłankami określonymi w art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czyli w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, do ukończenia przez dziecko wskazanego w tym przepisie wieku. A co za tym idzie, dochód z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego w roku bazowym nie może być uznany za utracony, gdyż jego utrata nie nastąpiła po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zauważyć bowiem należy, że w toku prowadzonego postępowania, zarówno w odwołaniu, skardze, jak i na rozprawie, skarżąca podtrzymywała stanowisko co do tego, że działalność gospodarczą zawiesiła po urodzeniu dziecka. Co prawda z tytułu prowadzonej działalności skarżąca nie otrzymywała znacznego dochodu, a wręcz stratę, zatem nie można wykluczyć, że również trudna sytuacja finansowa, w jakimś stopniu przyczyniła się do podjęcia decyzji o zawieszeniu działalności gospodarczej. Jednakże, kategoryczne stanowisko organów, co do braku wyrejestrowania przez skarżącą działalności i zawieszenie jej wykonywania na zasadach ogólnych, a nie w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy, w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, inne powody, na które powoływała się skarżąca, to z pewnością takie okoliczności, które również mogły potencjalnie mieć wpływ na podjęcie przez skarżącą decyzji o zawieszeniu działalności gospodarczej. Okolicznością bezsporną jest natomiast, że skarżąca urodziła syna [...] lipca 2014 r., a działalność gospodarczą zawiesiła [...] września 2014 r. Powyższe świadczy zatem o tym, że zawieszenie to było spowodowane przesłankami określonymi w art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czyli w celu sprawowania opieki nad dzieckiem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy określając kwotę dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, co skutkowało odmową przyznania świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. f ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez niewystarczające, pobieżne rozpatrzenie materiału dowodowego i dokonanie błędnej jego oceny, co również niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując przy tym, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią wskazania wynikające z powyższego wyroku, a swoje stanowisko zaprezentują w prawidłowo uzasadnionej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną, opierając ją na:
- 1) przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. f ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwanej jw. "ustawą" oraz w związku z art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającym na nietrafnym przyjęciu, że została spełniona przesłanka utraty dochodu (art. 7 ust. 1 ustawy) ze względu na utratę przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie pracy zarobkowej (art. 2 pkt 19 lit. f ustawy), przy założeniu, że utrata pracy zarobkowej polegała na zawieszeniu prowadzenia działalność gospodarczej z przyczyn wymienionych w art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podczas gdy z oświadczenia wiedzy skarżącej (pismo z [...] lipca 2017 r.) wprost wynika, że działalność została zawieszona z powodów innych niż wymienione w art. 14a ust. 1d tej ustawy, gdyż firma ciągle przynosiła straty i z tytułu działalności gospodarczej skarżąca nie uzyskiwała żadnego dochodu, a wręcz ponosiła stratę, zatem – w ocenie Kolegium – utrata dochodu z tytułu zasiłku macierzyńskiego nie nastąpiła po utracie pracy zarobkowej spowodowanej zawieszeniem prowadzenia działalności gospodarczej z przyczyn wymienionych w art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;
- 2) przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niesłuszne przyjęcie, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P., oraz przez niesłuszne związanie organów administracyjnych nietrafnymi zaleceniami, co nastąpiło wskutek wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, prowadzącej do nietrafnego wniosku, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do należytej i wyczerpującej weryfikacji twierdzeń strony skarżącej z punktu widzenia regulacji wynikających z art. 7 ustawy, podczas, gdy wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego było uprawnione, gdyż zebrany, kompletny materiał dowodowy wprost potwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka utraty dochodu ze względu na utratę przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego, przysługującego po utracie pracy zarobkowej w związku z zawieszeniem prowadzenia działalności gospodarczej z przyczyn wskazanych w art. w art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a ocena Sądu dotycząca okoliczności zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą nosi cechy dowolnej interpretacji niekwestionowanych przez skarżącą faktów ustalonych w toku postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych i stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem zasadne.
Ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii, czy ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na zastosowanie normy art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.) oraz w związku z art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.), a zatem czy została spełniona w sprawie przesłanka "utraty dochodu", o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa (...), w sytuacji utraty przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie pracy zarobkowej na skutek zawieszenia przez nią działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organu obu instancji nie oceniły w sposób należyty i kompleksowy zebranego materiału dowodowego, w szczególności w kontekście regulacji art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy (...) z uwzględnieniem wyjaśnień skarżącej i w odniesieniu do przesłanki z art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Trafnie zauważył Sąd, że kategoryczne stwierdzenie organów, iż brak jest podstaw do uznania, iż skarżąca zawiesiła działalność wyłącznie z innych przyczyn, niż wskazane w art. 14a ust. 1d ww. ustawy (w celu sprawowania opieki nad dzieckiem), nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy okolicznością bezsporną i kilkakrotnie sygnalizowaną przez stronę jest urodzenie syna w dniu [...] lipca 2014 r. i zawieszenie działalności gospodarczej wkrótce po tym zdarzeniu, tj. w dniu [...] września 2014 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kumulacja powodów dla których skarżąca zrezygnowała z działalności gospodarczej tracąc w ten sposób zasiłek macierzyński, w tym powoływanie się na straty finansowe z działalności, nie wyklucza przyjęcia dla ustalenia aktualnego dochodu rodziny skarżącej na potrzeby tej sprawy, że spełniona jest przesłanka z art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie (...), co słusznie też zasugerował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nadinterpretacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do faktów ustalonych w toku postępowania administracyjnego.
Ma zatem rację Sąd pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie dochodu rodziny skarżącej na skutek uznania, iż dochód skarżącej z tytułu zasiłku macierzyńskiego nie może być uznany za utracony w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. f ustawy o pomocy (...), i co spowodowało odmowę przyznania świadczenia na syna. Tym samym stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona decyzja i decyzja Burmistrza zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 K.p.a., co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, jest uzasadnione.
Tak więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. i 153 P.p.s.a. w związku z powyższymi przepisami nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji nie sposób zgodzić się z Kolegium, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienionych w petitum skargi kasacyjnej.
Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.