Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2093/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 503/11 oddalił skargę M.H. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Komendant Powiatowy Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 oraz art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz. 1859) zwolnił [...] M.H. ze służby w Policji z dniem [...] r., bez prawa do wypłaty wstrzymanej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...]r.. do dnia [...]r., zgodnie z art. 124 ust. 2 ww. ustawy, z prawem do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy i bez prawa do nagrody rocznej za [...] r. zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., wszczęte zostało postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia [...] M.H. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, o czym poinformowano policjanta w dniu [...] r.

Podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza było postawienie mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 231 §1 kk w zbiegu z art. 157 § 1 kk w zw. z art. 11 §2 kk w zw. z art. 12 kk przez Prokuraturę Rejonową [...]. w dniu [...]r., a tym samym wydanie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r. którym funkcjonariusza zawieszono na okres [...] miesięcy, tj. od [...] r. do [...] r. Po upływie [...] miesięcy, zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużono okres trwania zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...]r.).

Z pisemnej informacji z dnia [...]r. otrzymanej z Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] wynika, iż nadal toczy się postępowanie karne wobec [...] M.H..

Długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych oraz fakt, iż nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia i związana z tym niemożność pełnienia służby przez ww. policjanta przemawia, w ocenie organu, za podjęciem decyzji o zwolnieniu ze służby.

Zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ograniczają zawarte dwie przesłanki. Dotyczą one pozostawania w okresie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, przez co najmniej 12 miesięcy oraz braku ustania przyczyn będących podstawą zawieszenia. Wynika z tego, że pozostawanie w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych przez policjanta przez okres dłuższy niż 12 miesięcy oraz brak ustania przyczyn będących podstawą zawieszenia są warunkami koniecznymi i wystarczającymi do zastosowania przytoczonego przepisu. W tym przypadku obie przesłanki zostały spełnione. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie uzależnia postępowania administracyjnego o zwolnienie policjanta ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, lecz od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego. Podstawy zawieszenia istnieją nadal i nie można jednoznacznie określić, kiedy i czy w ogóle ustaną.

W ocenie organu I instancji, zwolnienie ze służby [...] M.H. jest w pełni zasadne bez konieczności oczekiwania do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w prowadzonej przeciwko niemu sprawie karnej.

Rygor natychmiastowej wykonalności rozkazu o zwolnieniu ze służby, Komendant nadał ze względu na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby, przejawiający się statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Policjant, który od [...] miesięcy nie pełni służby, co powoduje ograniczenia w wykonywaniu zadań przez Policję, dezorganizuje codzienną służbę oraz utrudnia właściwy proces jej organizacji.

W odwołaniu od powyższego rozkazu, M.H. zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a.; art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i art. 108 k.p.a. Strona wniosła o uchylenie rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy uznał, iż wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący od [...]r. do dnia zwolnienia, pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Oparta na przytoczonym przepisie decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego ma charakter uznaniowy, co wynika z użycia w nim sformułowania "można". Oznacza to, że organ może podjąć niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie wówczas, gdy w jego ocenie zostały spełnione zawarte w cytowanym przepisie przesłanki. Dokonana przez organ odwoławczy kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście postanowień art. 7 k.p.a. wykazała, iż Komendant Powiatowy Policji [...] działając w ramach uznania administracyjnego odniósł się w uzasadnieniu decyzji do całokształtu okoliczności świadczących o słuszności i celowości przyjętego rozstrzygnięcia. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, dotyczącym niezasadności zastosowania fakultatywnej przesłanki zwolnienia ze służby w Policji.

Podkreślił, że od [...] r. przeciwko [...] M.H. prowadzone jest postępowanie karne i na obecnym etapie nie można ustalić terminu jego zakończenia. Podzielił argumentację Komendanta Powiatowego Policji [...], że długotrwała nieobecność wymienionego dezorganizuje funkcjonowanie podległej jednostki Policji, utrudniając realizację bieżących zadań służbowych. Obowiązkiem organu nie było ani badanie biegu postępowania karnego, ani prognozowanie jego efektu. Wymieniony pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych od [...] r., w związku z czym nie mógł świadczyć służby.

Przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma na celu przeciwdziałanie przypadkom pozostawania policjantów przez kilka lat w stanie zawieszenia w czynnościach służbowych. W przypadku uniewinnienia zastosowanie będzie miał art. 42 ustawy o Policji, pozwalający na odwrócenie skutków wcześniejszego zwolnienia ze służby.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonego rozkazu personalnego do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy organ podkreślił, iż zgodnie z art. 135 k.p.a. organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Do okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji należy zaliczyć prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji oraz wywołanie przez decyzję w razie jej wykonania nieodwracalnych skutków prawnych, a także ustanie okoliczności uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, nie zachodzą żadne z powyższych okoliczności, zatem w obecnym stanie sprawy ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji należało uznać za bezzasadne.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu M.H. zarzucił naruszenie: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez brak odniesienia się przez organy obu instancji do okoliczności związanych z organizacją pracy w jednostce Policji, w szczególności konkretnych skutków długotrwałego zawieszenia w czynnościach, koniecznością zastępstw, blokowaniu etatu, okoliczności związanych z kształtowaniem składu osobowego zespołu osobowego, co w konsekwencji spowodowało brak jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy pozostawanie skarżącego w zawieszeniu nazbyt zakłóca organizację pracy w jednostce i w jakim zakresie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w decyzji w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przyczyn, z powodu których organ nie dał wiary poszczególnym dowodom oraz powodów nieuwzględnienia pojawiających się w trakcie postępowania wniosków; art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie, iż w zakresie czynu będącego przedmiotem postępowania karnego, zapadło i zostało wykonane orzeczenie dyscyplinarne; art. 108 k.p.a. poprzez zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy organ uzasadnił okoliczności przemawiających za ważnym interesem służby, w szczególności nie wskazał, iż pozostawanie skarżącego w zawieszeniu dezorganizowałoby nazbyt funkcjonowanie jednostki i nie dokonał żadnej analizy sytuacji dotyczącej organizacji pracy w jednostce.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego organu I instancji. Wniósł również o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organ nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez odwołującego się, stojąc na stanowisku, że decyzja oparta na przepisie zawartym w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy. Skarżący zarzucił, że Komendant Powiatowy Policji [...] nie mógł posiadać tak dalece posuniętej swobody przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Do postępowania tego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., w związku z czym prowadzone postępowanie oraz wydane w końcowej fazie orzeczenie wraz z jego uzasadnieniem, powinny odpowiadać wymogom określonym przepisami postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarżący podniósł, iż z uwagi na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy formacja Policji, konieczne jest zbadanie możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby. Organy obu instancji lakonicznie odniosły się do organizacji pracy, zaś z treści obu uzasadnień jasno wynika, iż powyższa kwestia w ogóle nie została zbadana.

Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie zbadał dostatecznie wszelkich okoliczności sprawy, nie wziął w ogóle pod uwagę, iż czyn, który jest przedmiotem postępowania karnego był już rozpatrywany w postępowaniu dyscyplinarnym. Postępowanie dyscyplinarne obejmowało te same czyny, które zostały opisane w akcie oskarżenia. Komendant Policji zatem rozstrzygnął już przedmiot postępowania karnego we własnym zakresie. Skarżący podniósł też, że pozostając w zawieszeniu otrzymał rozkaz personalny z dnia [...]r., według którego okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego, lecz zgodnie z uzasadnieniem okres zawieszenia został przedłużony o okres [...] miesięcy.

Zatem skarżący pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, iż okres zawieszenia został przedłużony o [...] miesiące. Skarżący podniósł, że organ w uzasadnieniu w zbyt lakoniczny sposób opisał kwestię zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych w toku postępowania. Organ nie wskazał na jaką okoliczność składane były wnioski, również nie uzasadnił właściwie z jakich powodów odmówił uwzględnienia tychże wniosków.

Skarżący podkreślił, iż organ nie odniósł się w uzasadnieniu do przyczyn nieuwzględnienia wniosku dotyczącego wyłączenia od udziału w postępowaniu [...] A.Z. Niewyłączenie przełożonego stanowi, w ocenie skarżącego, poważne naruszenie art. 24 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżącego, zbyt ogólnikowe uzasadnienie w kwestii nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przy uwydatnianiu zarzucanego policjantowi czynu, mogło mieć wpływ na zastosowanie rygoru, a przez to na naruszenie art. 8 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o oddalenie skargi, nie zgadzając się z postawionymi zarzutami i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że postępowanie karne i dyscyplinarne (administracyjne) toczą się niezależnie od siebie, a nawet wynik tych postępowań może być odmienny. Fakt, iż organ nie ukarał skarżącego za jeden z czynów będących przedmiotem postępowania karnego, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 503/11 wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji, w sposób wystarczający zbadały istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.). Co prawda, uzasadnienie rozstrzygnięć organów nie jest doskonałe, niemniej jednak spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji o zwolnieniu M.H. ze służby był przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie przesłanki zastosowania tego przepisu zostały spełnione. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że policjant, w stosunku do którego wydany został rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, był zawieszony w czynnościach służbowych, w związku z toczącą się przeciwko niemu sprawą karną o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego przez okres prawie [...] miesięcy (do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej). Zawieszenie w czynnościach służbowych nastąpiło najpierw na okres [...] miesięcy rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] r., a następnie okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony kolejnymi rozkazami personalnymi do czasu zakończenia postępowania karnego. Bezspornym jest też, iż postępowanie karne przeciwko policjantowi toczy się nadal, co oznacza, iż nie ustała przyczyna zawieszenia go w czynnościach służbowych.

Powyższe okoliczności uprawniały zatem organ do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu M.H. ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Uprawniona, zdaniem Sądu, była ocena organu, iż przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące uniemożliwieniem wykonywania zadań przypisanych służbie, przemawiają za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało więcej niż [...] i nadal trudno było przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone.

W ocenie Sądu, nie ma racji skarżący zarzucając, że organ nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego i nie wykazał interesu społecznego przemawiającego za zwolnieniem go ze służby. Organy podniosły bowiem fakt niepełnienia przez skarżącego służby przez długi okres, co powoduje ograniczenia w wykonywaniu zadań przez Policję, dezorganizuje codzienną służbę oraz utrudnia właściwy proces jej organizacji.

Sąd wskazał, że podejmując pracę w Policji funkcjonariusz godzi się na zwiększone obowiązki i ograniczenia, do których należy nie tylko obowiązek wykonywania, w sposób podyktowany dobrem służby, obowiązków służbowych, ale także dbanie o nieposzlakowaną opinię i niekaralność. Godzić się zatem musi, iż nawet tylko podejrzenie utraty tych dwóch istotnych przymiotów wymaganych od osoby pozostającej w służbie, może uniemożliwiać dalsze jej sprawowanie.

Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie bada prawidłowości zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, względnie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach wynikającego z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji.

Sąd zauważył, iż skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zaskarżenia rozkazu personalnego w przedmiocie przedłużenia zastosowanego wobec niego zawieszenia w czynnościach służbowych i nie polemizował z przesłankami wymaganymi dla zastosowania wobec niego regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji.

Sąd stwierdził, że choć słuszny interes strony przemawia za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie, organy prawidłowo uznały, że wobec nadrzędności interesu społecznego, jakim jest skuteczność wypełniania ustawowych zadań Policji, sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny ze słusznym interesem M.H..

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd za prawidłowe uznał postanowienie o odmowie wyłączenia organu.

Sąd wskazał, że odrębnie została rozpatrzona i załatwiona kwestia dopuszczenia [organizacji] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia M.H. ze służby. W sprawie tej w dniu [...]r. Komendant Powiatowy Policji wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji, a następnie Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stroną tego postępowania była wyłącznie organizacja społeczna. Kwestia ta została więc ostatecznie załatwiona w odrębnym postępowaniu zakończonym przed wydaniem rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 503/11 skargę kasacyjną wniósł M.H., reprezentowany przez adwokata.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. 1. naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie nieprawidłowości w działaniu organu administracyjnego II instancji, który będąc do tego zobowiązany jako organ odwoławczy nie uwzględnił w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby okoliczności wynikających z postępowania dyscyplinarnego, a także poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego dotyczących naruszeń prawa mających miejsce w toku zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego wpływu postępowania dyscyplinarnego na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby oraz niezasadnego zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności,
2. 2. naruszenie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi oraz błędne przyjęcie, że zaskarżone rozkazy organów Policji nie naruszają przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów ustawy o Policji, a w szczególności:
3. a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia indywidualnej sprawy funkcjonariusza przez organy obu instancji,
4. b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji przez organy obu instancji, w szczególności poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia decyzji w sposób prawidłowy i wyczerpujący,
5. c) art. 108 k.p.a. poprzez zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie uzasadniły okoliczności przemawiających za ważnym interesem służby i nie zbadały okoliczności, które świadczyłyby, iż pozostawienie skarżącego w służbie powodowałoby dezorganizację w funkcjonowaniu jednostki,
6. d) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 42 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez brak indywidualnego zbadania i odniesienia się przez organy obu instancji do okoliczności związanych z negatywnym wpływem pozostawania konkretnie oznaczonego funkcjonariusza w zawieszeniu na organizację pracy i funkcjonowanie jednostki, kształtowanie składu osobowego, których zbadanie jest obligatoryjne przy podejmowaniu i uzasadnianiu decyzji, przy czym konieczne indywidualne zbadanie i wskazanie konkretnych skutków długotrwałego pozostawania funkcjonariusza w zawieszeniu,
7. e) art. 132 ust. 4 ustawy o Policji poprzez brak odniesienia się przez organy obu instancji do okoliczności, iż czyn, w stosunku do którego toczy się postępowanie karne został już prawomocnie rozstrzygnięty w postępowaniu dyscyplinarnym, pomimo, iż skarżący wnosił w toku postępowania o uwzględnienie tej okoliczności i faktu, iż w postępowaniu wewnętrznym został uniewinniony od tego zarzutu,
8. f) art. 132 ust. 4 ustawy o Policji i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.07.2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz.U.02.120.1029), poprzez wydanie decyzji zwalniającej policjanta z powodu przedłużającego się okresu zawieszenia, pomimo, iż decyzja o zawieszeniu policjanta wygasła z mocy prawa w momencie wydania uniewinniającego orzeczenia dyscyplinarnego co do czynu, w stosunku do którego toczy się postępowanie karne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że Sąd nie odniósł się do zarzutu dotyczącego zakończonego względem funkcjonariusza postępowania administracyjnego. Wobec skarżącego zostało bowiem wszczęte i zakończone postępowanie dyscyplinarne obejmujące te same czyny, które zostały opisane w postawionych w postępowaniu karnym zarzutach. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podał, iż nie zgadza się z Sądem, że prawidłowość zawieszenia funkcjonariusza w służbie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż skarżący nie odwołał się od decyzji przedłużającej zawieszenie. Termin do złożenia odwołania powinien być liczony od momentu, gdy skarżący dowiedział się jaki był rzeczywisty termin przedłużenia. Organ zaś nie wydał żadnej decyzji w tym przedmiocie, w związku z tym dalsze terminy nie biegły. Podał nadto, iż Sąd nie odniósł się w ogóle do postawionego w skardze i uzasadnionego zarzutu odnoszącego się do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ zaś nie przeanalizował nawet jaki wpływ na organizację pracy jednostki Policji ma fakt, iż skarżący pozostaje w zawieszeniu.

Pełnomocnik nie zgodził się z Sądem, który uznał, iż wskazane w uzasadnieniu decyzji organu okoliczności upoważniały organ do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu M.H. ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Stanowisko Sądu uznał za niezasadne, bowiem wskazane przez organ okoliczności nie uwzględniały całokształtu okoliczności, które powinny być brane pod uwagę i naruszały prawo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Skarżący kasacyjnie nie określił charakteru podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Jednakże treść postawionych zarzutów wskazuje, że rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i została ona ograniczona do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 ust. 1, art. 145 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 108 k.p.a. i 107 § 3 w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, art. 132 ust. 4 ustawy o Policji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do poczynionych przez organy administracji ustaleń w zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym i uwzględnienia ich w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji oraz nieprawidłowości w zakończonym postępowaniu w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 134 § 1 P.p.s.a. (mylnie wskazany przez skarżącego kasacyjnie jako art. 134 ust. 1).

Stosownie do treści powołanego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w którym skarga została wniesiona. Nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji i wydanych w nim aktów. Termin "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji ograniczony jest zakresem sprawy, zatem materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Sądowi nie wolno wkraczać w materię, która była przedmiotem odrębnego postępowania przed organem administracji.

Przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w przedmiocie zwolnienia M.H. ze służby. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, który stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego jest zatem ograniczone po pierwsze upływem okresu 12 miesięcy zawieszenia, a po drugie trwającą nadal przyczyną zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Oznacza to, że organ stosując wskazany przepis najpierw musi wydać decyzję w przedmiocie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, która podlega kontroli w administracyjnym toku instancji, następnie kontroli sądowoadministracyjnej.

W przypadku zaś upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i trwającej nadal przyczyny zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych organ właściwy może zwolnić policjanta ze służby. Decyzja ta również podlega kontroli w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro tak to odrębnym przedmiotem postępowania administracyjnego, zatem materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji jest postępowanie w przedmiocie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych i postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby. W takim przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie miał obowiązek skontrolować legalność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] r. o zwolnieniu ze służby M.H., nie mógł zaś przedmiotem swojej oceny uczynić zgodności z prawem ostatecznej decyzji w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych podobnie jak i ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego. Jak już wyżej wskazano, Sąd nie może rozszerzać granic sprawy i badać legalności decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych.

Regulacja zawarta w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji oznacza, że funkcjonariuszom zawieszonym w czynnościach służbowych ustawodawca zapewnił pewną ochronę przed zwolnieniem ze służby, ustalając jednocześnie, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tylko przed końcem wspomnianego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie tego okresu właściwy organ może już rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na wskazane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że M.H. został zawieszony w czynnościach służbowych na mocy decyzji z dnia [...] r. z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. To postępowanie karne nie zostało zakończone. Zatem w dniu, w którym Komendant Powiatowy Policji [...] wydał decyzję o zwolnieniu ze służby skarżącego, bezspornie upłynął już znacznie dłuższy niż 12 - miesięczny okres zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia.

Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało zatem organ Policji do rozwiązania z M.H. stosunku służbowego, ale okoliczności te nie były jedynym powodem zwolnienia policjanta ze służby. Organy Policji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zwróciły uwagę na to, że art. 42 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji przewiduje jedną z fakultatywnych a nie obligatoryjnych przyczyn rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Unormowanie to przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zwolnienia policjanta ze służby, jednakże uprawnia go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przyznaje mu kompetencje do orzekania w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 k.p.a. kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181).

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia M.H. ze służby, wbrew twierdzeniom skarżącego, organom Policji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy te w dostatecznym stopniu rozważyły bowiem sytuację osobistą funkcjonariusza, ale zmuszone były także mieć na uwadze względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych w Policji dalsze pozostawanie w służbie policjanta, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez ponad 12 miesięcy, stanowi nie rzekome lecz realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywanie się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych.

Na powyższe problemy kadrowo-organizacyjne organy obu instancji powołały się w uzasadnieniach swych decyzji. Bezzasadne są zatem zarzuty autora skargi kasacyjnej, że organy nie wykazały, dlaczego uzasadnione było podjęcie na omawianej podstawie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego z M.H., w tym braku odniesienia się do oceny jak nieobecność w służbie skarżącego w zindywidualizowany sposób dezorganizowała prawidłową realizację zadań publicznych, skoro od ponad [...] miesięcy z powodu zawieszenia nie mógł on wykonywać obowiązków służbowych. Dlatego prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że organy administracji obu instancji nie naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia wskazanych przepisów jest nieuprawniony.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. to Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powołany przepis dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne – punkty i litery. Przepis ten określa rodzaje wyroków uwzględniających skargi na decyzje administracyjne i określone rodzaje postanowień. Dla skutecznego podważenia wyroku oddalającego skargę powołanie samego przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. bez powiązania go z wyraźnie wskazanym przepisem, który organ miał naruszyć, a czego nie wziął pod uwagę wojewódzki sąd administracyjny jest niewystarczające. Autor skargi kasacyjnej powiązał jednak przepis art. 145 § 1 P.p.s.a z innymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o Policji. Wskazał przy tym, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi oraz błędne przyjęcie, że zaskarżone rozkazy organów Policji nie naruszają przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów ustawy o Policji. To stwierdzenie wyraźnie wskazuje na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd art. 108 k.p.a. poprzez zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy organy obu instancji nie uzasadniły okoliczności przemawiających za ważnym interesem służby i nie zbadały okoliczności, które świadczyłyby, iż pozostawienie w służbie powodowałoby dezorganizację w funkcjonowaniu jednostki. Zarzut ten skarga kasacyjna wywodzi z nieodniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu zawartego w skardze. Nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi może stanowić ewentualnie podstawę zarzutu opartego na przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się bezpośrednio do oceny zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd rozważał przesłanki zawarte w art. 108 k.p.a. i wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że organy prawidłowo uznały, iż słuszny interes strony nie mógł być uwzględniony wobec nadrzędności interesu społecznego, jakim jest skuteczność wypełniania ustawowych zadań Policji.

Nie jest też słuszny zarzut skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 134 ust. 4 ustawy o Policji. W myśl wskazanego przepisu czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. Przepis ten odnosi się do odrębnego postępowania - postępowania dyscyplinarnego, które nie podlegało kontroli Sądu pierwszej instancji. Tym samym Sąd ten nie mógł naruszyć wskazanego przepisu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 2.