Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 379/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddalił skargę.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Starosta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami cofnął T. C. uprawnienia kategorii: A,B,T wydane dnia [...] lipca 2003 r. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Starosta S. w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. sygn. akt [...] skierował T. C. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...], orzeczeniem lekarskim z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził istnienie u T. C. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii A,B,T. T. C. odwołał się od ww. orzeczenia lekarskiego do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Nie zgłosił się jednak na badania w dniach [...] sierpnia 2016 r. i [...] października 2016 r. O terminach badania był prawidłowo informowany.
W związku z niemożnością przeprowadzenia badania lekarskiego nie wydano orzeczenia lekarskiego. Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. wystawione przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] za ostateczne i stanowiące podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie posiadanej kategorii A, B, T. Starosta wskazał, że T. C. nie podał żadnych okoliczności, które uniemożliwiły mu stawienie się na wyznaczony termin badania w trybie odwoławczym. W opisanym przypadku ustawodawca również nie przewidział możliwości wyznaczenia kolejnego terminu badania. Powołując się na powyższe, zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami Starosta wydał decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.
T. C. wniósł odwołanie od tej decyzji Starosty. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § K.p.a., art. 108 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie tegoż przepisu i art. 103 ust. 1 lit. a ustawy u kierujących pojazdami poprzez błędne zastosowanie bez ustalenia, czy przedmiotowe orzeczenie lekarskie jest ostateczne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania T. C., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarskie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wydane przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy z którego jednoznacznie wynika, że u T. C. stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi m.in. kat.: A, B, T (a także: AM, Al, A2, Bl, B+E). Ponadto z pisma z dnia [...] listopada 2016 r. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wynika, iż T. C. nie zgłosił się na wyznaczone terminy badań, a w związku z tym zaszła niemożność przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego Nie wydano, zatem orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym.
W ocenie Kolegium, jeżeli odwołujący się od orzeczenia lekarskiego nie stawi się na badania lekarza organu odwoławczego, to lekarz ten nie wydaje żadnego orzeczenia, a pierwotne orzeczenie lekarskie staje się ostateczne i stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Decyzje o cofnięciu prawa jazdy z uwagi, na przeciwskazania zdrowotne, nie mają charakteru uznaniowego. Są to bowiem akty o charakterze związanym. Organy są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Nie mogą zatem badać okoliczności w jakich nastąpiło badanie. Stąd też stanowisko organu l instancji jest zasadne i znajduje uzasadnienie w stanie prawnym i ustaleniach faktycznych.
Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. C. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami przez błędne zastosowanie w sprawie tej podstawy prawnej w związku z faktem, że przed [...] Ośrodkiem Medycyny Pracy w [...] aktualnie toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia posiadania uprawnień zdrowotnych skarżącego do kierowania pojazdami mechanicznymi a jedynie skierowano go w trakcie tegoż postępowania do przeprowadzenia dodatkowych badań, które wynikają z przedłożonych dokumentów;
- 2. art. 7 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w wyniku czego doszło do błędnego ustalenia, że skarżący posiada przeciwwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi,
- 3. art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i nieprzeprowadzenie dowodu z akt [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...];
- 4. art. 108 § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu wymienionego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że podstawę prawną skierowania skarżącego na badania lekarskie stanowią przepisy art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Z treści ww. przepisów wynika, że w sytuacji zaistnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy starosta ma obowiązek wydać decyzję administracyjną o skierowaniu tej osoby na badania lekarskie. Orzeczenia lekarskie są zasadniczym dowodem w takiej sprawie. Tak więc aby lekarz organu odwoławczego mógł wydać stosowne orzeczenie niezbędne jest przebadanie odwołującego się – jeżeli więc odwołujący się nie stawi na badania, lekarz organu odwoławczego nie może wydać jakiegokolwiek orzeczenia. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego wydaje orzeczenie lekarskie (a więc nie jest to decyzja utrzymująca w mocy pierwotne orzeczenie lekarskie) m.in. na podstawie wyników przeprowadzonego przez siebie badania lekarskiego.
Uzupełnieniem podstaw do wydania orzeczenia są: wyniki badań specjalistycznych i pomocniczych, których wykonanie lekarz ten uzna za niezbędne (§13 ust. 1 pkt 2), a także dokumentacja medyczna, o której mowa w § 12 ust. 4 tzn.
ta, która stanowiła podstawę wydania pierwotnego orzeczenia lekarskiego (§ 13 ust. 1 pkt 3). Gdyby lekarz organu odwoławczego wydawał orzeczenia tylko na podstawie dokumentacji medycznej i orzeczenia lekarskiego bez przeprowadzenia osobiście badania to postępowanie to byłoby iluzoryczne. Skarżący nie stawiając się w Instytucie Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. uniemożliwił takie badanie. Skarżący dwukrotnie nie zgłosił się na wyznaczone przez Instytut badania to jest dnia [...] sierpnia 2016 r. i [...] października 2016 r. Był prawidłowo poinformowany o terminie badania. Pierwszy termin usprawiedliwił, natomiast drugi termin nie usprawiedliwił. Na rozprawie podał, że w terminie drugiego badania musiał wyjechać do rodziny.
W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to argumentacja nieuzasadniająca niestawiennictwo, zresztą skarżący o tym fakcie nie powiadomił Instytutu. Instytut w S. prawidłowo uznał, że skarżący skoro nie usprawiedliwił w żaden sposób swojej nieobecności na kolejny termin to nie chce poddać się badaniu i zwrócił dokumentację.
Zdaniem Sądu, niepoddanie się badaniu w Instytucie Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., a przede wszystkim pozostawanie w obiegu prawnym orzeczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] powoduje, że niezasadne są zarzuty naruszenia prawa przez organy. Organy obu instancji były związane orzeczeniem lekarskim i nie miały podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętej treścią tego orzeczenia. Sąd stwierdził, że nie ma w aktach sprawy żadnego dowodu jakoby [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] zlecał i prowadził leczenie skarżącego, bądź zmienił swoje stanowisko zawarte w orzeczeniu. Nadto Sąd podkreślił, że [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] jest jednostką orzeczniczą a nie leczniczą, co nie wymaga uzasadnienia, jest to fakt notoryjny i jako taki znany Sądowi.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
T. C., reprezentowany przez adwokata W. B., wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną, podając jako podstawy skargi kasacyjnej:
- 1. Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami przez sprzecznie z materiałem dowodowym zebranym w sprawie usankcjonowanie stanowiska, wyrażonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, pomimo że z akt sprawy, a w szczególności z przedłożonych na rozprawie sądowej zaświadczeń Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] przy Stowarzyszeniu [...] w J. nr [...] z [...] czerwca 2017 r. o pozostawaniu przez skarżącego w terapii oraz karty pracy własnej w grupie edukacyjno-motywacyjnej, wyraźnie wynika, że został tam skierowany na leczenie przez [...] Instytut Medycyny Pracy w [...], w związku z czym w sprawie jest jedynie pierwotna decyzja bez klauzuli ostateczności, a następnie po złożeniu odwołania przez T. C. od decyzji, Instytut Medycyny Pracy w S. uznał za usprawiedliwioną pierwotną jego nieobecność na badaniu z powodu hospitalizacji w N., a przy wtórnej usprawiedliwionej nieobecności przekazał sprawę do rozpoznania [...] Instytutowi Medycyny Pracy w [...], który w tym stanie rzeczy skierował T. C. na zajęcia terapeutyczne w ZOZ w J..
W związku z powyższym, brak w sprawie ostatecznej decyzji wydanej przez [...] Instytut, gdyż ta zostanie dopiero wydana po zakończeniu leczenia terapeutycznego. W konsekwencji zaś tego, wobec braku decyzji ostatecznej [...] Instytutu Pracy w [...], względnie Instytutu Medycyny Pracy w S., nie można było wydać zaskarżonej decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, a skoro to nastąpiło, to powyższe naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
2. Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie - z powodów wskazanych powyżej.
3. Naruszenie art. 108 § 1 K.p.a. przez usankcjonowanie błędnego zastosowania tegoż przepisu prawnego dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a to na skutek błędnego ustalenia, że jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego.
4. Naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a co polega na nie przeprowadzeniu dowodu z akt [...] Instytutu Medycyny Pracy w [...], z których wynika, że odwołujący się ma prowadzone w przedmiotowym zakresie postępowanie w trakcie którego został skierowany na dodatkowe badania, a nie jak błędnie ustalono stwierdzono u niego przeciwskazania do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a w konsekwencji orzekanie w sprawie na podstawie decyzji nie posiadającej klauzuli ostateczności.
Pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Krakowie, że naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami przez sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie usankcjonowanie stanowiska wyrażonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, pomimo że z akt sprawy, a w szczególności z przedłożonych na rozprawie sądowej zaświadczeń Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] przy Stowarzyszeniu [...] w J. z [...] czerwca 2017 r. o pozostawaniu przez skarżącego w terapii wynika, że został tam skierowany na leczenie przez [...] Instytut Medycyny Pracy w [...].
Inaczej rzecz ujmując, podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że decyzje w przedmiotowej sprawie zostały wydane przedwcześnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, a dowody były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięć będących podstawą oceny przez Sąd pierwszej instancji.
Jak wynika z treści art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w sytuacji zaistnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy starosta ma obowiązek wydać decyzję administracyjną o skierowaniu tej osoby na badania lekarskie.
Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.
Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że orzeczenia lekarskie stanowią zasadniczy dowód w sprawie, a chcąc je wydać niezbędne jest przebadanie osoby skierowanej na badania lekarskie.
Skoro skarżący odwołał się od orzeczenia [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. to był zobowiązany poddać się badaniu lekarskiemu.
Terminy badania zostały ustalone i poinformowano o nich skarżącego.
Badania lekarskie nie zostały przeprowadzone, gdyż T.C. nie zgłosił się na wyznaczone terminy badań.
Jak wynika z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, osoba posiadająca skierowanie na badanie, zgłasza się na badanie lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania na to badanie (§ 2 Rozporządzenia).
Jednocześnie z § 7 Rozporządzenia wynika, że uprawniony lekarz wystawia orzeczenie lekarskie po przeprowadzeniu badania lekarskiego.
Rozporządzenie wskazuje też jednostki uprawnione do przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego, którego istotą jest wydanie orzeczenia lekarskiego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób z obowiązujących w tym zakresie przepisów wyprowadzić wniosek, że osoba skierowana na badanie lekarskie ma prawo do dowolnego przedłużania procedury związanej z przeprowadzeniem badania lekarskiego.
Taka sytuacja powodowałaby trudny do zaakceptowania stan, w którym osoba skierowana prowadziłaby latami procedurę odwoławczą przez wyznaczanie kolejnych terminów badań.
W ocenie Sądu wobec niezgłoszenia się T. C. na badanie w wyznaczonych terminach nie można było wydać orzeczenia lekarskiego i tym samym Starosta S. zasadnie uznał, że orzeczenie lekarskie wydane przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] jest ostateczne i stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A,B,T.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie pojawiają się jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne to podstawową wartością, którą trzeba tu mieć na uwadze jest bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego i ta wartość stanowi w przedmiotowym przypadku podstawowy kanon interpretacyjny.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnych przepisów procesowych przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.