Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1761/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddalił skargę.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
J. P. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy o przyznanie pomocy finansowej m. in. w miesiącu maju 2012 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie do żywności - 250 zł., zasiłek na leki - 150 zł., zasiłek na rehabilitację – masaż - 400 zł., kwartalną kartę miejską – 110 zł., kwartalny kupon doładowujący telefon komórkowy – 50 zł.
Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2012 r. [...] przyznano J. P. specjalny zasiłek celowy w maju 2012 r. na dofinansowanie rehabilitacji – masażu, w kwocie 120 złotych. Inne wnioski rozpatrzono osobnymi decyzjami.
Od powyższej decyzji J. P. wniosła odwołanie, wskazując, że przyznana jej pomoc jest zbyt niska, a ze swojej emerytury w kwocie 838,98 zł. nie jest w stanie pokryć całości kosztów rehabilitacji zalecanej od 7 lat przez kilku lekarzy specjalistów z dyplomami uczelni medycznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że J. P. ma 62 lata, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem dochodu strony jest emerytura w wysokości 1197,53 zł. netto miesięcznie. W związku z faktem, że emerytura obciążona jest egzekucją komorniczą, J. P. otrzymuje miesięcznie kwotę 838,98 zł. Organ stwierdził również, że wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jest właścicielką trzypokojowego lokalu o powierzchni 73,25 m2. Zamieszkuje w nim wraz z córką P., która podobnie jaki wnioskodawczyni stale korzysta ze znacznej pomocy materialnej OPS.
Kolegium wskazało, że dochód skarżącej przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wynoszące 477 zł. Organ pierwszej instancji zatem zasadnie rozważył możliwość udzielenia skarżącej pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ww. ustawy, tj. specjalnego zasiłku celowego i słusznie uznał, że z uwagi na trudną sytuację wnioskodawczyni zachodzi szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s., jednak uwzględniając możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej oraz fakt, że J. P. pozostaje pod stałą jego opieką, a tym samym ma zabezpieczone podstawowe potrzeby, przyznał zasiłek celowy specjalny w kwocie 120 zł w miesiącu maju 2012 r. z przeznaczeniem na dofinansowane rehabilitacji – masażu.
Kolegium zaznaczyło również, że nie każdy potrzebujący w każdej trudnej sytuacji może uzyskać całkowite spełnienie oczekiwań.
Na powyższą decyzję J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc argumenty tożsame z zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca podkreśliła, że zalecana jej przez specjalistów rehabilitacja nie mieści się w koszyku NFZ i stwierdziła, że przyznana kwota 120 zł pokrywa jedynie w 30% miesięczny koszt rehabilitacji.
Skarżąca zarzuciła organom orzekającym w niniejszej sprawie kompletny brak znajomości potrzeb rehabilitacji dla osób niepełnosprawnych, które bez codziennej rehabilitacji i ćwiczeń stają się obciążeniem dla społeczeństwa. Uzasadnienia organu zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, wskazują na "emocjonalne podejście decydentek do zabiegu masażu i nie mają żadnego merytorycznego uzasadnienia".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę, zarzucając dodatkowo, że SKO ograniczyło się do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności, podczas gdy organ powinien rozpoznać sprawę na nowo, również z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. zwaną dalej u.p.s.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do tego świadczenia przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekraczał kwoty 477 zł miesięcznie (z dniem 1 października 2012 r. kwota ta wynosi 542 zł.), zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej.
W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca w art. 41 u.p.s, przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zaś jej miesięczny dochód wynosi 1197,53 zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazany dochód przekraczał wysokość kryterium dochodowego określonego w powołanym wyżej art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie zastosowały art. 41 powołanej ustawy.
Sąd wskazał, że z treści cytowanego art. 41 u.p.s. wynika, że świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego zasiłek ten otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też zasiłek celowy zostanie przyznany w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o to świadczenie. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że udzielając stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi.
Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i potrzebujących wsparcia. Jeżeli zatem organ, oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i hierarchię zgłoszonych przez nich żądań - uzna, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to decyzji takiej – w ocenie Sądu - nie można zarzucić naruszenia prawa.
Ponadto zgodnie z art. 4 u.p.s osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Tymczasem skarżąca przyjmuje pozycję typowo roszczeniową, traktując organy pomocy społecznej jedynie jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby.
Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej skarżącej. Jednakże jak wynika z akt sprawy skarżąca regularnie korzysta z pomocy społecznej. W maju przyznane zasiłki opiewały na kwotę 430 zł. Skarżącej przyznano bowiem zasiłek na masaż w kwocie 120 zł, zasiłek na leki 150 zł., kwartalną kartę miejską na kwotę 110 zł. oraz kwartalny kupon doładowujący telefon komórkowy w kwocie 50 zł. Ponadto skarżąca mogła już w tym okresie korzystać z "ćwiczeń na równowagę mięśniową oraz usprawniające aparat ruchu typu pilates, stretching, na przyrządach kardio i sportowo-rehabilitacyjnych", o których wspominała w skardze, gdyż decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. przyznano jej zasiłek celowy w wysokości 439zł. na karnet fitness – SPA. Pomimo otrzymywania tak znacznej pomocy finansowej skarżąca domaga się jej zwiększenia i przyznania jej zasiłku na masaż, we wnioskowanej wysokości tj. 400 zł. zapominając jednak, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organu administracji i nie rodzi dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, a po stronie wnioskodawczyni roszczenia do jego uzyskania. Skarżąca zatem jako osoba uzyskująca stałe dochody z emerytury powinna w ramach posiadanych możliwości, dążyć do rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej.
W ocenie Sądu nie można zaskarżonym decyzjom zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów procesowych w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak sugerował to pełnomocnik skarżącej. Za niczym nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut emocjonalnego i dyskryminującego podejścia organów (ich pracowników) do osoby skarżącej i jej potrzeb, w szczególności mając na względzie rodzaj, wysokość i częstotliwość przyznawanych skarżącej środków finansowych z pomocy społecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 8 ust, 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sytuacja skarżącej nie uzasadniania przyznanie jest dofinansowania we wnioskowanym zakresie.
naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz rozstrzygnięcie w zakresie specjalnego zasiłku celowego poprzez uzależnienie jego przyznania od spełnienia przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego w związku z czym na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. WSA powinien był uchylić zaskarżoną decyzję,
- - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu i niedostrzeżenie, że w sprawie doszło do naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej będzie możliwe wtedy, gdy organy administracji wyjaśnią stan faktyczny sprawy, to jest ustalą cel na jaki ma zostać przeznaczony zasiłek oraz precyzyjnie ustalą sytuację materialno - bytową wnioskodawcy. Dopiero takie ustalenia pozwolą na podjęcie odpowiedniej decyzji, która zawierać musi wyczerpujące i szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd nie zbadał również kwestii związanej z orzecznik niepełnosprawnością skarżącej, której zgodnie z Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 1 sierpnia 1997 r. Karta Praw Osób Niepełnosprawnych przysługuje prawo do dostępu do leczenia i opieki medycznej, wczesnej diagnostyki/rehabilitacji i edukacji leczniczej, a także do świadczeń, zdrowotnych uwzględniających rodzaj i stopień niepełnosprawności, w tym do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze, sprzęt rehabilitacyjny. Pominięcie tej okoliczności uzasadnia istotne naruszenie przepisów postępowania w zakresie prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Dalej wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy przez SKO ma charakter kasatoryjny, co było niedopuszczalne. Funkcją odwołania jest bowiem doprowadzenie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ nie jest związany granicami odwołania i jeżeli strona zaskarżyła tylko części decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie oznacza to, iż decyzja w pozostałej części stała się ostateczna. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności. Ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto organ nie może ograniczać się do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę, ale powinien zbadać decyzję również z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, na czym miałaby polegać błędna wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. zwanej dalej u.p.s.), względnie na czym miałoby polegać ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Tym niemniej wady te czynią podniesione zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. niemającymi usprawiedliwionych podstaw w tym zakresie, ponieważ sporządzający skargę kasacyjną nie określił granic wniesionego środka zaskarżenia, co w świetle art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie zasadności niniejszej skargi kasacyjnej.
Przyjęty przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) jej stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Po pierwsze, dochód skarżącej znacznie przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Po drugie, skarżąca regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, mimo przekroczenia wysokości kryterium dochodowego, co świadczy o tym, że organy dostrzegają jej sytuację zdrowotną. Po trzecie, w rozpoznawanej sprawie przyznano jej również specjalny zasiłek celowy (120 zł), choć w niższej kwocie, niż ta, o którą wnosiła skarżąca.
Po czwarte, skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mimo że zamieszkuje ze swoją córką P., co dowodzi, że nie współdziała (mimo takiego obowiązku) z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, traktując je jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy przyznając skarżącej specjalny zasiłek celowy w wysokości 120 zł nie naruszyły granic uznania administracyjnego, określonego w art. 41 u.p.s., ponieważ kierowały się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności niniejszej sprawy, jak również uwzględnianiem potrzeb skarżącej, korzystającej ustawicznie z pomocy społecznej, w zakresie, w jakim potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Oznacza to, że również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, bo nawet gdyby uznać, że uchybienia te rzeczywiście miały miejsce, to i tak pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą kasacyjną jest jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.