Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z dnia 26 marca 2012 r. J. P. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy o przyznanie pomocy finansowej m. in. w miesiącu kwietniu 2012 r. z przeznaczeniem na: dofinansowanie do żywności - 400 zł, zasiłek na leki - 150 zł, zasiłek na rehabilitację - 819 zł, w tym 320 zł na masaż leczniczy narządu ruchu (4 zabiegi w kwietniu) i 499 zł na karnet na ćwiczenia w kwietniu, maju i czerwcu, na fleki do 4 par butów - 120 zł, na naprawę pralki (koszt nieznany) oraz ekspertyzę (koszt nieznany).
Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2012 r. [...] przyznano J. P. specjalny zasiłek celowy w kwietniu 2012 r. na dofinansowanie rehabilitacji - masaż - w kwocie 120 złotych. Inne wnioski rozpatrzono osobnymi decyzjami.
Od powyższej decyzji J. P. wniosła odwołanie, wskazując, że przyznana jej pomoc jest zbyt niska, a ze swojej emerytury w kwocie 838,98 zł nie jest w stanie pokryć całości kosztów rehabilitacji zalecanej jej przez lekarzy specjalistów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu stanowiska Kolegium podało, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, źródłem jej dochodu jest emerytura w wysokości 1197,53 zł netto miesięcznie. Wobec obciążenia emerytury egzekucją komorniczą otrzymuje miesięcznie 838,98 zł. Skarżąca ma 62 lata, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. J. P. jest właścicielką trzypokojowego lokalu mieszkalnego o powierzchni 73,25 m2, w którym zamieszkuje wraz z córką P., która, podobnie jak skarżąca, korzysta ze znacznej pomocy materialnej Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ uznał, że dochód wnioskodawczyni przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wynoszące 477 zł. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie rozważył możliwość udzielenia skarżącej pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ww. ustawy, tj. specjalnego zasiłku celowego i z uwagi na trudną sytuację wnioskodawczyni przyjął, że zachodzi szczególny przypadek, o jakim mowa w tym przepisie.
Jednak uwzględniając możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej oraz fakt, że J. P. pozostaje pod stałą jego opieką, a tym samym ma zabezpieczone podstawowe potrzeby, Prezydent m. st. Warszawy przyznał zasiłek celowy specjalny w kwocie 120 zł w miesiącu kwietniu 2012 r. z przeznaczeniem na dofinansowane rehabilitacji – masażu.
Na powyższą decyzję J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślając, że wskazywana przez specjalistów rehabilitacja nie mieści się w koszyku NFZ: 60-minutowy leczniczy masaż całego narządu ruchu, ćwiczenia na równowagę mięśniową oraz usprawniające aparat ruchu typu pilates, stretching, na przyrządach kardio i sportowo-rehabilitacyjnych w wymiarze: masaż minimum 1 raz w tygodniu 60 minut (koszt 90 zł.) przez cały rok, tj. 52 zabiegi oraz ćwiczenia minimum 2,3 razy w tygodniu (koszt 139 zł.) przez cały rok. Dodała, że w ramach NFZ może korzystać z rehabilitacji innego rodzaju niż powyżej wskazana tylko 6 tygodni w roku, tj. 2 turnusy trzytygodniowe na oddziale dziennym. Jednocześnie stwierdziła, że przyznana kwota 120 zł pokrywa jedynie w 30% miesięczny koszt rehabilitacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej w osobie radcy prawnego, podtrzymał wniesioną przez jego mocodawczynię skargę.
Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r.
Nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej skarżącej Sąd zauważył, że – jak wynika z akt sprawy – skarżąca regularnie korzysta z pomocy społecznej. W kwietniu przyznane zasiłki opiewały na kwotę 829 zł. Skarżącej przyznano bowiem zasiłek na rehabilitację i ćwiczenia w prywatnym klubie fitness i SPA tj. [...] (obecnie [...] Fitness Club [...]) – karnet kwartalny o wartości 439 zł, gdzie może korzystać z potrzebnych jej zajęć "typu pilates, stretching, na przyrządach kardio i sportowo-rehabilitacyjnych", masaż 120 zł., zasiłek na wymianę fleków do 4 par butów - 120 zł oraz zasiłek na leki 150 zł. Sąd wskazał, że pomimo otrzymywania tak znacznej pomocy finansowej skarżąca domaga się jej zwiększenia i przyznania jej zasiłku na masaż, we wnioskowanej wysokości tj. 320 zł. Sąd zaznaczył, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organu administracji, po stronie wnioskodawczyni nie istnieje roszczenia do jego uzyskania. Zdaniem Sądu zatem, skarżąca jako osoba uzyskująca stałe dochody z emerytury powinna w ramach posiadanych możliwości, dążyć do rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej.
Sąd I instancji podkreślił, że z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że udzielając stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i potrzebujących wsparcia, w tym przede wszystkim osoby, których dochód njie przekracza kryterium dochodowego.
Kierując się tymi zasadami, po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej skarżącej, organy administracji zasadnie – w ocenie Sądu – stwierdziły, że J. P. spełnia kryteria pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym przyznały skarżącej zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie rehabilitacji - masażu w miesiącu kwietniu 2012 r. w wysokości 120 złotych. Przyznaną kwotę organy uzasadniły możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, organy nie przekroczyły w sprawie granic uznania administracyjnego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. skargę kasacyjną wniosła J. P., reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego, które to koszty nie zostały pokryte w całości, ani w części.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sytuacja skarżącej nie uzasadnia przyznania jej dofinansowania we wnioskowanym zakresie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.
- - art. 3 § 1 i 2 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz rozstrzygniecie w zakresie specjalnego zasiłku celowego poprzez uzależnienie jego przyznania od spełnienia przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję,
- - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutu i niedostrzeżenie, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że głównym argumentem podnoszonym przez organ była kwestia dochodów skarżącej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku uzupełnia treść zaskarżonej decyzji w tym zakresie wskazując na pozostałe okoliczności sprawy, które nie były przedmiotem analizy zaskarżonej decyzji. Wskazano, że organ nie dostrzegł, iż organ błędnie przyjął kwotę 1197,53 zł jako kwotę, którą skarżąca może dysponować. Kwota ta tymczasem podlega obciążeniu komorniczemu, co organ zauważył, ale nie odniósł się do całokształtu ciężkiej sytuacji majątkowej. Podniesiono także, że decyzja SKO w sposób ograniczony odnosiła się do ponownego rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, na czym miałaby polegać błędna wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o pomocy społecznej, względnie na czym miałoby polegać ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Tym niemniej wady te czynią podniesione zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej niemającymi usprawiedliwionych podstaw w tym zakresie, ponieważ sporządzający skargę kasacyjną nie określił granic wniesionego środka zaskarżenia, co w świetle art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. uniemożliwiło naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie zasadności niniejszej skargi kasacyjnej.
Przyjęty przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) jej stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Po pierwsze, dochód skarżącej znacznie przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Po drugie, skarżąca regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, mimo przekroczenia wysokości kryterium dochodowego, co świadczy o tym, że organy dostrzegają jej sytuację zdrowotną. Po trzecie, w rozpoznawanej sprawie przyznano jej również specjalny zasiłek celowy (120 zł), choć w niższej kwocie, niż ta, o którą wnosiła skarżąca.
Po czwarte, skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mimo że zamieszkuje ze swoją córką P., co dowodzi, że nie współdziała (mimo takiego obowiązku) z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, traktując je jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy przyznając skarżącej specjalny zasiłek celowy w wysokości 120 zł nie naruszyły granic uznania administracyjnego, określonego w art. 41 u.p.s., ponieważ kierowały się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności niniejszej sprawy, jak również uwzględnianiem potrzeb skarżącej, korzystającej ustawicznie z pomocy społecznej, w zakresie, w jakim potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Oznacza to, że również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, bo nawet gdyby uznać, że uchybienia te rzeczywiście miały miejsce, to i tak pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą kasacyjną jest jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.