Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2099/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1138/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] oraz decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu wskazano, że orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w L. przejęło na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) nieruchomość ziemską p.n. "[...] " - działka nr [...] - położoną w powiecie [...], stanowiącą własność hipoteczną Z. S. Po rozpatrzeniu odwołania Z.S., w którym podniósł on, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej z uwagi na to, że nie spełniała norm obszarowych, Minister Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 1962 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, w dniu 9 lipca 1997r. wystąpiła L.S..

Wnioskodawczyni podniosła m.in., że w dacie wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961 r. właściciel nieruchomości legitymował się zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] października 1944 r., stwierdzającym, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozstrzygając sprawę w 1961 r. stwierdzono, że po ponownych pomiarach, wg dowodów z 1959r. obszar użytków rolnych zmienił się i wynosił 56,05 ha. Zdaniem wnioskodawczyni powierzchnię gruntów z punktu widzenia podpadania pod przepisy o reformie rolnej ustalać należy na dzień 13 września 1944 r., natomiast podstawą kwestionowanych decyzji były pomiary z 1959 r. sporządzone dla celów klasyfikacji gleboznawczej.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczeń organów obu instancji, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał decyzję tę w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że wśród zachowanych w Archiwum Państwowym w L. dokumentów archiwalnych dotyczących przedmiotowej sprawy znajduje się m.in. zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 1944 r. Nr [...], potwierdzające, że w zbiorze dokumentów księgi kolonii [...], położonej w powiecie [...], w województwie l., "zachowany jest pod lit. B rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny majątków [...],[...] i [...], ułożony w roku 1935 przez mierniczego przysięgłego inż. N. F., w którym (...) zapisany jest S.J. do parceli Nr [...] - ogólnej powierzchni 59 ha 2108 m2 z czego gruntu ornego razem 23 ha 2659 m2 i łąki razem 24 ha 1995 m2 oraz park - 3 ha 2850 m2, podwórze 2 ha 1100 m2, 4 rzeki, woda, groble - 5 ha 5632 m2, rowy - 2526 m2 i drogi - 5346 m2". Z dokumentu tego wynika więc jednoznacznie, iż w roku 1935 obszar użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości wynosił 47, 4654 ha.

W aktach znajduje się ponadto mapa obszaru działki Nr 270 - 59,21 ha /wyrys sporządzony na podstawie planu z lat 1934-1935 r. Na mapie podano szczegółowo obszar łączny nieruchomości - 59.2108 ha.

W oparciu o rejestr pomiarowy sporządzony w 1935 r. przez mierniczego przysięgłego inż. F. N., Wojewódzki Urząd Ziemski w L. w dniu 10 października 1944 r. wydał zaświadczenie, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość ziemska, stanowiąca własność Z. W. S. s. J. - "obszaru 59 ha 21 08 m2 z czego użytków rolnych razem 47 ha 4654 m2, wód 5 ha 5632 m2 i nieużytków 6 ha 1822 m2 - nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej".

Wśród zachowanych dokumentów archiwalnych w aktach znajduje się ponadto pismo Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 stycznia 1945 r., Nr 154/U.R., skierowane do Pełnomocnika Powiatowego dla spraw reformy rolnej w H., dotyczące folwarku [...] "o pow. ogólnej 59 ha, uznanego przez Wojewódzki Urząd Ziemski za niepodpadający pod działanie lit. e) ust. 1 art. 2 dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w którym organ nadzorczy wyjaśnia, iż "zgodnie z zarządzeniem Ministerstwa z dnia 27 listopada 1944 r. Nr 18/U.R/P/2 wydawanie decyzji w tego rodzaju sprawach należy w I instancji do Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego. Wydane w tych sprawach decyzje Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego są wiążące dla pełnomocników dla spraw reformy rolnej i w żadnym wypadku nie mogą być przez nich zmieniane lub nieuznawanie".

Następnie Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z powołanym przepisem, na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w tym przepisie przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W myśl zaś § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) - za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu za nieważne zostały uznane wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, dokonane po dniu 1 września 1939 r. Przy badaniu czy przejęcie na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem należy więc uwzględniać stan prawny i faktyczny z dnia 1 września 1939 r. Ustalenia faktyczne dokonane w 1959 r. w oparciu o sporządzone wówczas dowody pomiarowe nie mogły być bowiem przesądzające i rozstrzygające sprawę. Oczywistym jest, że po wielu latach stan faktyczny mógł ulec zmianie i przekształceniom (niektóre grunty mogły zmienić przeznaczenie, np. zostać zalesione).

Ponadto, nawet przy przyjęciu danych wynikających z protokołu komisji sporządzonego w dniu 12 lutego 1962 r. obszar użytków rolnych, wbrew stwierdzeniu tejże, a następnie orzekających w sprawie organów nie przekraczał łącznie 50 ha. Użytki rolne, czyli w rozumieniu § 4 rozporządzenia wykonawczego do dekretu z dnia 6 września 1944 r. - grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe - na przedmiotowym obszarze łącznie wynosiły bowiem 47,76 ha. Nie sposób podzielić poglądu że park, czy też drogi stanowiły użytki rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia.

Ponieważ istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest stan faktyczny na dzień 1 września 1939 r., a nie na rok 1959 to na ustaleniach dokonanych przez biegłego mierniczego w 1935 r., że obszar użytków rolnych wynosił łącznie 47 ha 5654 m2 (w oparciu o które dokonano następnie wpisu do księgi hipotecznej oraz wydano zaświadczenie o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu) organy winny były oprzeć rozstrzygnięcia. Szczegółowe wyjaśnianie różnic w powierzchni poszczególnych użytków wykazanych w powołanych dokumentach nie jest zatem konieczne do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Ministra wydanie decyzji nieważnościowej nie prowadzi do przekształceń własnościowych, a przepisy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) nie zakazuje oceny legalności żadnych aktów administracyjnych.

Minister uznał, że nieruchomość ziemska "[...] " - działka nr [...] została przejęta na cele reformy rolnej z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bowiem powierzchnia użytków rolnych tej nieruchomości nie przekraczała 50 ha - była zatem mniejsza od norm przewidzianych we wskazanym przepisie. Spełniona została więc przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 1 pkt 2 k.p.a..

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w M. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie;
2. - art. 2 ust. 1 lit. e) i z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez pominięcie, że celem ustawodawcy było przejęcie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej;
3. - art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy uwzględniać stan faktyczny i prawny z dnia 1 września 1939 r.
4. - art. 1 ust. 3 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju polegające na niezastosowaniu w/w przepisów, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji;
5. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i 107 § 3 w związku z art. 2 ust 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, polegające na:
6. - zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebraniu przez organ w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego powierzchni użytków rolnych nieruchomości ziemskiej p.n. "[...] " na dzień wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;
7. - błędnym uznaniu za udowodnione okoliczności, przemawiających, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt.
8. 2) k.p.a. orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...], w sytuacji, gdy zebrany z sprawie materiał dowodowy był niekompletny i nie dawał podstaw do takich wniosków.
9. - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1961 r. Zn [...] w sytuacji, w której przepisu te nie mogły zostać zastosowane.
10. - art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne niezastosowanie wskazanych przepisów, w sytuacji, w której prawidłowo przepisy te powinny zostać zastosowane.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego obie decyzje wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie przejścia własności nieruchomości na rzecz Państwa toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zadaniem tego postępowania było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy kontrolowane decyzje prawidłowo przesądziły w oparciu o dowody pomiarowe z 1959 r., dokonane dla potrzeb klasyfikacji gleboznawczej, że wskazany majątek miał powierzchnię 61,73 ha gruntów i podlegał reformie rolnej, czy też miarodajnym dokumentem potwierdzającym powierzchnię tego majątku, jest znajdujący się w zbiorze dokumentów księgi kolonii [...], rejestr pomiarowo- klasyfikacyjny wykonany w 1935r. przez mierniczego przysięgłego inż. F. N., z którego wynika, że majątek miał powierzchnię 59, 21 ha, w tym użytków rolnych 47,47 ha, wód 5,56 ha i nieużytków 6,18 ha, a zatem nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa [...],[...] i [...], jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Art. 2 dekretu stanowił również, że z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Jego treść powodowała, że z dniem 13 września 1944 r. dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa.

Z uwagi na treść wskazanego przepisu, zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania przepisów dekretu PKWN ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska". Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę przedmiot dekretu, którym jest reforma rolna, należało uznać, że termin nieruchomość ziemska znajduje zastosowanie jedynie do takich nieruchomości, które mają charakter rolniczy. Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, nie mające jednocześnie charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej musiała spełnić następujące przesłanki:

1. - być nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym,
2. - stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych,
3. - spełniać normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu,
4. - nadawać się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Nieruchomość, która spełniała wszystkie powyższe przesłanki przechodziła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Sąd I instancji wskazał, że Minister zaniechał ustalenia w oparciu o rejestr pomiarowo - klasyfikacyjny wykonany w 1935 r. przez mierniczego przysięgłego inż. F. N., czy pozostałe – nie omówione przez organy działki, składające się na całość omawianej nieruchomości ziemskiej [...] – spełniały wymóg "nadawania się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu". Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem ustawodawcy wprowadzającego reformę rolną było przejęcie na jej cele nie tylko nieruchomości stricte rolnych lecz także takich, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Organy obu instancji ograniczyły się natomiast jedynie do interpretacji § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1944 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, zgodnie z którym za użytki rolne uważa się grunty orne, pastwiska, łąki oraz ogrody warzywne i owocowe.

Sąd stwierdził także, że ustalenia organów wydających orzeczenie o podpadaniu majątku pod przepisy dekretu PKWN powinny być poczynione na dzień jego wejścia w życie tj. 13 września 1944 r. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...] nie było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1961 r. z uwagi na treść art. 1 pkt 3 i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zważył bowiem, że wydanie decyzji w sprawie niniejszej nie pozostaje w związku z dokonywaniem przekształceń własnościowych. Zasadnie wskazał też, że cytowana ustawa nie zakazuje oceny legalności aktów administracyjnych w odniesieniu do lasów państwowych. Istotą art. 156 § 1 k.p.a. nie jest spowodowanie przekształceń własnościowych w rozumieniu tej ustawy, ale wyłącznie stwierdzenie, czy kontrolowane orzeczenie administracyjne rażąco narusza prawo. Dlatego też, sąd I instancji podzielił pogląd organu, że stwierdzenie nieważności orzeczeń w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka o nr ewidencyjnym [...], stanowiącej byłą własność Z.S. nie stanowi przekształcenia własnościowego nieruchomości należącej obecnie do Lasów Państwowych, a przepisu art. 2 ustawy, zgodnie z którym zasoby naturalne stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, nie można rozumieć w ten sposób, że w związku z wejściem w życie tej ustawy nie jest już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa stał się właścicielem "zasobów naturalnych", nawet jeśli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.S. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. - naruszenie prawa materialnego tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 1 marca 1945 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) -zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wydano z urzędu, zaś takie postępowanie przeprowadza się wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu i zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej prawidłowo stwierdził ich nieważność,
2. - naruszenie prawa materialnego tj. § 5 rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej z dnia 8 sierpnia 1946 r. (Dz.U. Nr 39, poz. 233) poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Urząd Ziemski w L. wydał w dniu 10 października 1944 r. zaświadczenie stwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, zatem orzekł w sprawie czy przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu, a w konsekwencji orzeczenie o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stanowiło drugie (sprzeczne z pierwszym) orzeczenie w tym samym przedmiocie i zgodnie z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej prawidłowo stwierdził jego nieważność. Skoro zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej stanowiło tytuł do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu, a w konsekwencji stanowiło orzeczenie, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, to również zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu stanowiło orzeczenie, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 17, ze zm.) - zwanego dalej "dekretem" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo prawidłowego uznania, że stan faktyczny nieruchomości powinien zostać ustalony na dzień 13 września 1944 r. (tj. dzień wejścia w życie dekretu), zaś z ustalonego stanu faktycznego wynika, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w L. z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...] oraz decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962 r., nr [...] zostały wydane na podstawie dowodów i pomiarów z 1959 r. i zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 organ administracji publicznej prawidłowo stwierdził ich nieważność,
3. - naruszenie prawa materialnego i w konsekwencji przepisów postępowania tj. art. 2 ust. 1 pkt e) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt a)-e) dekretu w zw. z § 4 rozporządzenia w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię prawa materialnego i uznanie, że pod pojęciem użytków rolnych nie należy rozumieć wyłącznie gruntów ornych, łąk, pastwisk, ogrodów warzywnych i owocowych, lecz również inne grunty jeśli spełniają wymóg "nadawania się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu" podczas, gdy w/w przesłanka ("nadawania się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu") służy wyłącznie kwalifikacji gruntu jako nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu, zaś oceny jakie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej stanowią użytki rolne należy dokonywać wyłącznie zgodnie z § 4 rozporządzenia,
4. - naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy rozporządzenia utraciły swoją moc obowiązującą wraz ze zrealizowaniem celów reformy rolnej, co nastąpiło w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz.
5. 71) a zatem orzeczenie o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wydano bez podstawy prawnej, a więc zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej prawidłowo stwierdził jego nieważność,
6. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przez Sąd I instancji istotnej części materiału zebranego przez organ administracyjny i ustalenie stanu faktycznego na podstawie wyrywkowej części tego materiału, a w szczególności:
7. - pominięcie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 10 października 1944 r. stwierdzającego, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu
8. - pominięcie, że orzeczenia o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostały wydane na podstawie dowodów i pomiarów z 1959 r., pomimo prawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji, że stan faktyczny nieruchomości powinien zostać ustalony na dzień 13 września 1944 r. (tj. dzień wejścia w życie dekretu),
9. - pominięcie, że orzeczenie o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostało urzędu, zaś postępowanie z § 5 rozporządzenia przeprowadza się wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu,
10. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za ustalony, w szczególności brak oceny prawnej zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 10 października 1944 r., oceny na podstawie dowodów i pomiarów z którego roku zostało oparte orzeczenie o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a także brak ustalenia czy wydano je z urzędu czy na wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta była na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dokonane przez organ administracji (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) ustalenia faktyczne pozwalały na przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962 r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też trafny jest pogląd WSA w Warszawie, zgodnie z którym konieczne jest dokonanie dalszych dodatkowych ustaleń w postępowaniu nieważnościowym.

Powołane w skardze kasacyjnej jej prawnomaterialne podstawy umożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie. Na wstępie przywołać należy brzmienie powołanych wśród podstaw kasacyjnych przepisów § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie wykonawcze. Przepisy te stanowią, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, zaś od ich decyzji służy stronom prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 wyjaśniono, że § 5 rozporządzenia wykonawczego może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wskazał, że nie podziela poglądu, zgodnie z którym mimo, że ani dekret, ani rozporządzenie z 1945 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone, z zakresu zastosowania tych aktów wynikały ramy czasowe ich obowiązywania, przy czym cezurę dla reformy rolnej stanowić miałby według tego poglądu rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzega powodów do zmiany poglądu prawnego wyrażonego w powołanej wyżej uchwale. Zatem za nietrafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej oparty na twierdzeniu, że skoro przepisy rozporządzenia wykonawczego utraciły moc obowiązującą wraz ze zrealizowaniem celów reformy rolnej (co w skardze kasacyjnej przyjęto na rok 1958), to organy orzekające w sprawie przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w latach 1961-1962 czyniły to bez podstawy prawnej. Podstawę tę stanowił bowiem obowiązujący do dziś przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego, a sprawą zupełnie odrębną jest to, czy przepis ten zastosowano w sposób rażąco naruszający prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały zidentyfikował cel § 5 rozporządzenia wykonawczego, wskazując, że "...realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, albowiem przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, zaś przepis § 5 rozporządzenia miał z założenia służyć naprawieniu skutków powyższych nieprawidłowości". Był to zatem instrument umożliwiający właścicielowi nieruchomości wykazanie w postępowaniu administracyjnym, że nie spełniała ona warunków dekretu o reformie rolnej, czy to z racji powierzchni gruntów, czy też ich rodzaju. O znaczeniu tego instrumentu świadczy to, że art. 2 dekretu o reformie rolnej przewidywał przejście bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa nieruchomości objętych regulacją dekretową. Wpis prawa własności Skarbu Państwa następował zaś na podstawie zaświadczenia wydanego przez właściwy urząd ziemski.

Nie zachodziła zatem w sytuacji, gdy podleganie danej nieruchomości regulacjom dekretowym nie było sporne, potrzeba wydawania decyzji administracyjnej o przejściu własności na rzecz Skarbu Państwa. Postępowanie kończące się wydaniem decyzji wszczynane było natomiast na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego wskutek wniosku właściciela nieruchomości, kwestionującego zaliczenie jego nieruchomości do podlegających reformie rolnej.

Zatem podzielić należy stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, wyrażone także w wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 992/05 zgodnie z którym wydanie orzeczenia na podstawie § 5 rozporządzenia nastąpić mogło jedynie na wniosek strony.

Skoro orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1961 r. wydane zostało w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego przez organ administracji z urzędu, uznać należało za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Postępowanie to prowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1961 r. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że pod rządami tej ustawy wydanie decyzji w wyniku postępowania wszczętego z urzędu w sprawie, w której mogło być ono wszczęte tylko na wniosek stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a podstawa kasacyjna, w ramach której zarzut powyższy podniesiono była w pełni usprawiedliwiona.

Art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz.

17) w swym pierwotnym brzmieniu stanowił, że "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym [...] stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych na tej powierzchni". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9). Zmiana ta polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym".

Powyższa regulacja poddawała zatem reżimowi dekretu, w odniesieniu do nieruchomości położonych poza województwami poznańskim, pomorskim i śląskim, dwojakiego rodzaju sytuacje, po pierwsze, gdy całość powierzchni nieruchomości przekraczała 100 ha, i po drugie, gdy powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha. Nieruchomość, której dotyczyło postępowanie obejmowała łącznie 59 ha. powierzchni gruntów. Zatem o tym, czy podpadać powinna ona pod przepisy dekretu decydować musiała powierzchnia użytków rolnych, a nie powierzchnia całkowita nieruchomości ziemskiej.

Legalną definicję użytków rolnych zawiera zaś § 4 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str.

16) podzielił wyraźnie stanowisko organów administracji co do tego, że powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia wykonawczego, wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości, nie przekraczała 50 ha.

Sąd I instancji podjął się jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizy pojęcia nieruchomości ziemskiej, przypisując mu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie wyraził pogląd, według którego oprócz gruntów wymienionych w § 4 rozporządzenia wykonawczego do powierzchni nieruchomości istotnej z punktu widzenia dekretowej normy obszarowej należy zaliczyć inne jeszcze grunty "mogące być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej". Pogląd ten należy uznać za całkowicie błędny. Pozostaje on bowiem w jaskrawej sprzeczności z literalnym brzmieniem § 4 rozporządzenia wykonawczego i art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu. Słuszne było natomiast stanowisko Ministra Rolnictwa wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym rażąco naruszało prawo orzeczenie o uznaniu nieruchomości za spełniającą dekretową normę obszarową – pomimo tego, że w istocie powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia wykonawczego była mniejsza niż 50 ha.

Wywody sądu I instancji byłyby trafne natomiast jedynie w przypadku, gdyby przedmiotem postępowania była nieruchomość o powierzchni przewyższającej 100 ha. Wówczas bowiem rozważenia wymagałoby to, czy charakter nieruchomości ziemskiej przypisać można było areałowi o powierzchni powyżej 100 ha, czy też poniżej tej normy – wobec tego, że status gruntów jako użytków rolnych w takim przypadku nie miałby znaczenia. Bezspornie natomiast przedmiotowa nieruchomość granicy normy obszarowej 100 ha nie przekraczała.

W pełni usprawiedliwiony był zatem także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego – powołanych wyżej przepisów przez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że interpretując przepisy dekretu i §4 rozporządzenia wykonawczego - pod pojęciem użytków rolnych nie należy rozumieć wyłącznie gruntów ornych, łąk, pastwisk, ogrodów warzywnych i owocowych, lecz również inne grunty.

Powyższe rozważania, wskazujące na to, że trafna była ocena prawna organu administracji wyrażona w zaskarżonej decyzji co do tego, że orzeczenia organów obu instancji orzekające o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dotknięte były wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czynią zbyteczną szczegółową analizę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.