Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 196/17, po rozpoznaniu skargi J. H., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody S. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...], w pkt.
- 2. zasądził od Wojewody S. na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. A. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną, obejmujący działkę o numerze ewidencyjnym [...] k.m. [...] K. Nieruchomość ta stanowiła wówczas współwłasność kilku osób fizycznych, w tym A. J. i J. H. Decyzją Wojewody S. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzono nabycie działki oznaczonej numerem [...]/1, wydzielonej z działki o nr [...].
Zgodnie z oświadczeniem K. J. złożonym do protokołu dnia 2 marca 2011 r. A. J. swój wniosek dnia 28 grudnia 2005 r. złożyła w imieniu wszystkich współwłaścicieli. W aktach sprawy znajduje się również pełnomocnictwo z dnia 15 czerwca 203 r. (błąd pisarski – winno być 2003) udzielone przez jedną ze współwłaścicielek J. (J.) H. (dalej jako "skarżąca") do reprezentowania jej przed wszystkimi organami, we wszystkich sprawach przez A. J. Dnia 20 maja 2013 r. sporządzony został operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość nieruchomości określona została na 15 890 zł. Nota aktualizacyjna operatu została sporządzona 20 maja 2014 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił na rzecz A. J. odszkodowanie w kwocie 3972,50 zł za ¼ udziału w prawie własności nieruchomości za zajęcie jej pod drogę publiczną. Tą samą decyzją ustalono w takiej kwocie odszkodowanie dla skarżącej. Jednocześnie organ odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania w odniesieniu do pozostałych udziałów w nieruchomości.
Na powyższą decyzję A. J. złożyła odwołanie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Wojewoda S. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia na rzecz J. H. odszkodowania z tytułu utraty udziału stanowiącego 1/4 część w prawie własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...]/1 k.m. [...] obręb L. zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie złożyła w terminie określonym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wniosku o wypłatę odszkodowania.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda S. utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał, iż zarówno ustalone w sprawie okoliczności, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody S. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygana sprawa dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Jako podstawę roszczenia Sąd wskazał art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Zgodnie ze wskazanym przepisem "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem".
Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór między skarżącą a Wojewodą dotyczy kwestii złożenia żądania o wypłatę odszkodowania we właściwym terminie, zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 ww. ustawy.
Następnie Sąd wskazał, że postępowanie o ustalenie odszkodowania oparte jest na zasadzie skargowości, ponieważ może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Wniosek taki stanowi podanie składane w postępowaniu administracyjnym, które zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2016 r. sygn. II SA/Gd 307/16 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po wszczęciu postępowania w sprawie Prezydent Miasta K. miał pełną świadomość, iż przedmiotowa działka stanowiła wówczas współwłasność kilku osób fizycznych. Realizując zatem obowiązki wynikające z zasad prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), czy wreszcie informowania stron (art. 9 K.p.a.) winien był wezwać A. J. do sprecyzowania, czy wniosek dotyczy tylko odszkodowania w zakresie jej udziału, czy też reprezentuje inne podmioty.
Zwłaszcza, że przed wydaniem rozstrzygnięcia organ I instancji posiadał wiedzę, iż J. H. udzieliła A. J. (już w 2003 r.) bardzo szerokiego pełnomocnictwa, w ramach którego żądanie zapłaty odszkodowania bez wątpienia się mieści.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie gdyż sąd dokonał wadliwej kontroli przesłanek oddalenia skargi, co wyniknęło z nieprawidłowej oceny faktu rzekomego naruszenia przez organy administracji publicznej takich przepisów postępowania administracyjnego jak: art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 63 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd że zasada prawdy obiektywnej, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasada informowania stron zobowiązywały organ administracji do wezwania strony do wskazania czy złożyła wniosek o odszkodowanie także w imieniu pozostałych współwłaścicieli działki, gdy bezpośrednio z treści wniosku o wszczęcie postępowania wynikało, że wnioskodawczyni działała w imieniu własnym;
- 2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 33, poz. 872) i uznanie, że organ administracji ma obowiązek ustalania szerszego kręgu podmiotów postępowania administracyjnego, pomimo tego że powołany przepis oparty jest na zasadzie skargowości, a roszczenie z niego wynikające ma indywidualny charakter.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. H. wniosła o jej oddalenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 tej ustawy, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa.
Termin ten jest terminem prawa materialnego. Ścisłe określenie terminu dochodzenia przedmiotowego roszczenia oznacza, że nie można skutecznie złożyć wniosku o ustalenie odszkodowania przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie wygasa. Stanowisko takie wielokrotnie potwierdzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m. in. Wyroki NSA: z 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2258/11, z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).
Również w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 15 września 2009 r., P 33/07,OTK-A 2009/8/123; z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35), jak i decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (decyzja ETPCZ w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska z dnia 3 czerwca 2014 r.; 33081/11). W szczególności Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, stwierdził, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wzorców konstytucyjnych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest także pogląd, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie powyższego przepisu może zostać wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie. Oznacza to, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie, przy czym wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 K.p.a., lecz każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem.
W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów, ustawodawca w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy nie wprowadza wymogu, by z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w warunkach określonych w art. 73 ust. 1 ustawy wystąpili wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli domagać się może należnego odszkodowania, w wysokości odpowiadającemu swemu udziałowi w prawie własności przedmiotowej nieruchomości.
Z powyższego wynika, po pierwsze, że wolą ustawodawcy było, by roszczenie o odszkodowanie dla właściciela wygasło, jeśli złożył wniosek po upływie tego okresu. Po drugie, by roszczenie współwłaściciela wygasło, jeśli ów współwłaściciel złożył wniosek po upływie tego okresu, bez względu na to, czy inny współwłaściciel złożył wniosek w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, w dniu 28 grudnia 2005 r. A. J. zwróciła się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka nr [...], z której wydzielono działkę oznaczoną nr [...]/1
Z treści wniosku wynika jednoznacznie, iż A. J. składa wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania tylko we własnym imieniu. W nagłówku wniosku wskazała bowiem tylko siebie, nie ma w nim żadnego zapisu, z którego by wynikało, że reprezentuje również J. H. Nie dołączyła do wniosku pełnomocnictwa. W dniu 18 września 2012 r. K. J. przedłożył do akt kopię pełnomocnictwa udzielonego przez J. H. A. J. do działania w jej imieniu (oryginał okazał do wglądu). O tym, że wniosek złożony dnia 28 grudnia 2005 r. miałby dotyczyć wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, organ I instancji został poinformowany dopiero w 2014 r. Dopiero bowiem w piśmie z dnia 21 maja 2014 r., które wpłynęło do organu 26 maja 2014 r., J. A. pełnomocnik A. J. wskazała, że składając wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania A. J. występowała także w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stan faktyczny i dokumentacja niniejszej sprawy pozwalają na uznanie, że wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. A. J. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania jedynie dla siebie.
Co prawda ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną istotnie nie określa warunków formalnych jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne dlatego zastosowanie znajdują przepisy procedury administracyjne. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Treść żądania wyznacza bowiem przedmiot sprawy.
Należy jednak wskazać, że organ administracji publicznej jest zobowiązany wezwać stronę o sprecyzowanie jej żądania jedynie wtedy gdy podanie budzi wątpliwości. Nie może natomiast ani sam modyfikować żądania strony, a tym bardziej sugerować stronie jakie powinna w sprawie zgłosić żądania. To strona jest dysponentem postępowania wszczynanego na wniosek.
Niezasadnym jest zatem twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ miał obowiązek wezwać A. J. do sprecyzowania, czy wniosek dotyczy tylko odszkodowania w zakresie jej udziału, czy też reprezentuje inne podmioty. Słusznie zatem organy administracyjne uznały, że J. H. nie złożyła wniosku we wskazanym wyżej terminie.
Z uwagi na powyższe zasadny jest zarzut naruszenia art. 154 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 63 § 1 i 2 K.p.a.
Skoro w sprawie nie została spełniona przesłanka zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, także zarzut naruszenia art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną okazał się uzasadniany.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a, a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenie o kasztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.