Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2099/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 3 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1834/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] marca 1984 r. Naczelnik Gminy w M. na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 2160), § 7 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1982 r. w sprawie cen dla rolników i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 23, poz. 205), a także zarządzenia Nr 31/83 Wojewody Płockiego z 9 maja 1985 r. w sprawie stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie gmin województwa płockiego oraz art. 104 i 107 K.p.a. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 161.709,45 zł za przejętą w trybie ww. ustawy nieruchomość położoną we wsi [...] o pow. 24503 m2 (pkt 1 decyzji). W uzasadnieniu wskazał, że należne odszkodowanie w myśl art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. ustalone zostało według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Wnioskiem z 10 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając, że należne odszkodowanie zostało ustalone bez udziału biegłego oraz bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. Podniósł, że stosownie do jego wyliczeń w oparciu o obowiązujące w dacie ustalania odszkodowania przepisy powinno ono wynosić 292.271,00 zł.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności.

W następstwie wniesionego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. Minister wyjaśnił, że nieruchomość skarżącego objęta została zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w M. z 30 czerwca 1983 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych we wsi [...], na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) z uwzględnieniem postanowień ustawy. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Art. 10 ust. 2 ustawy stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Minister zauważył, że przepisy ustawy, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20 poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy organ powiatowej rady narodowej. Według § 1 tego rozporządzenia wysokość i sposób wypłaty odszkodowania następowała na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Z kolei wywłaszczenie nieruchomości i wypłatę z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na podstawie jej art. 8 ust. 1 odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty, o jakich mowa w tym przepisie ustalana była w oparciu o obowiązujące zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205), zgodnie z którym stawka szacunkowa 1 ha w danej klasie danego okręgu ustalona była w kwintalach żyta.

Dodatkowo obowiązywało zarządzenie nr 31/83 Wojewody Płockiego z 9 maja 1983 r. w sprawie (podwyższonych) stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty, położone na terenie gmin województwa płockiego. Zgodnie z zarządzeniem Wojewody Płockiego stawka szacunkowa 1 ha gruntów rolnych, z wyjątkiem Pacyny, Sierpca, Szczawina Kościelnego i Zawidza we wszystkich klasach wynosiła za 1q żyta z uprawy kontraktacyjnej, powiększonej czterokrotnie dla strefy wiejskiej i trzykrotnie dla strefy wiejskiej oddalonej. Z zaskarżonej decyzji wynika, że przejęte grunty o łącznej pow. 24503 m2 stanowiły grunty klasy V o pow. 11500 m2, za które przyznano odszkodowanie w wysokości 120.750 zł oraz grunty klasy VI o pow. 13003 m2, za które przyznano odszkodowanie w wysokości 40.959,45 zł. Łącznie przyznano odszkodowanie w kwocie 161.709,45 zł. W ocenie Ministra, niepełny materiał dowodowy nie pozwala na zweryfikowanie po tylu latach od wydania decyzji prawidłowości przyznanej kwoty.

Brak akt nie przesądza o tym, aby przy ustalaniu odszkodowania dopuszczono się rażącego naruszenia przepisów prawa, takiego które stoi w oczywistej sprzeczności z porządkiem prawnym. W aktach brak dokumentu wskazującego szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania. Nie można jednak zarzucić organowi nadzoru, że odstąpił od rzetelnych ustaleń i poszukiwań. Wojewoda Mazowiecki ustalił na podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z 1971 r. Nr 31, poz. 282), wydanego na podstawie art. 4 pkt 1-3, art. 6 ust. 2 i 3, art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o podatku gruntowym (Dz. U. Nr 27, poz. 254), że powiat sierpecki został zaliczony do lll grupy podatkowej. Nawiązując do wyliczeń skarżącego organ wskazał, że brak jest w aktach dokumentów dotyczących szczegółowych wyliczeń odszkodowania z których wynikałyby wskaźniki, co do zastosowania wielokrotności stawki, z uwagi na położenie przejętego obszaru (tj. strefa wiejska, czy wiejska oddalona) oraz cena kontraktacyjna kwintala żyta na przejętym terenie, co nie pozwala na jednoznaczne wyciągnięcie wniosku, że odszkodowanie jest ustalone z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązujących i jest nieprawidłowe.

Skarżący przyjął według własnych wyliczeń cenę kontraktacyjną wynikającą z Roczników Statystycznych i ustalił samodzielnie, iż przejęte nieruchomości znajdują się w strefie wiejskiej oddalonej. Jednak cena kontraktacyjna była ceną urzędową, z uwagi na § 1 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 29 grudnia 1983 r. w sprawie określenia wykazu towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe (M. P. z 1983 r. Nr 43, poz. 249), obowiązującej od 1 stycznia 1984 r. do 31 grudnia 1984 r. wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz. U. Nr 7, poz. 52 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie prowadzonych postępowań pozyskał wiedzę, że cena kontraktacyjna 1 q żyta wynosiła 1750 zł od 1 lipca 1983 r. i wynikała z decyzji Ministra do Spraw Cen z dnia 23 czerwca 1983 r., nr DS/83/83 w sprawie zatwierdzenia cennika skupu nr 1-SK/83,,Zboża, rzepak i rzepik" (Komunikat nr 28/83 Urzędu Cen z dnia 11 sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia cen skupu (Dziennik Urzędowy Cen z 1983 r. Nr 6, poz. 43).

Pozyskane dane nie pozwalają na odtworzenie metodologii i obliczeń przyjętych w przedmiotowej sprawie przez biegłego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wobec braku kompletnych akt archiwalnych, nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje to, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych.

Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 30 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Wbrew twierdzeniom skarżących, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ustawa oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zasady ustalania odszkodowania w tej ustawie uregulowano w rozdziale 2, zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast przeprowadzenie rozprawy regulował rozdział 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu.

Uznając zatem, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. istniały podstawy do odmowy stwierdzenia jej nieważności.

Oddalając skargę na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił w całości ustalenia i ocenę prawną organu odwoławczego. Zwrócił uwagę na charakter prowadzonego postępowania nieważnościowego. Wskazał, w ślad za organem, na ówczesne regulacje prawne mające zastosowanie w przypadku ustalania odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, czy też z przepisu § 1 powołanego przez organ rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. wynikało w sposób jasny i oczywisty, że w sprawie o odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na obszarach wsi znajdował zastosowanie przepis art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przewidujący ustalenie odszkodowania na postawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych.

Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że użyty w art. 9 ust. 1 zwrot "odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" można interpretować w różny sposób. Można przyjąć, jak to czyni skarżący, że w sprawie odszkodowawczej winny mieć zastosowanie, odnoszące się do odszkodowania, przepisy materialne z Rozdziału 2 oraz przepisy proceduralne zawarte w Rozdziale 3 tej ustawy. Za tym stanowiskiem może przemawiać to, że przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi miało charakter wywłaszczeniowy, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w ustawie z 12 marca 1958 r. Możliwa jest jednak i taka interpretacja art. 9 ust. 1 ustawy, która zakłada, że do spraw o odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi znajdowały zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy ogólne z Rozdziału 1 i przepisy materialne z Rozdziału 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Za przyjęciem tej wykładni może przemawiać to, że przejęcie terenu w trybie art. 8 ustawy nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia. Ten tryb nabycia mienia charakteryzował się istotnymi odmiennościami w stosunku do wywłaszczenia na zasadach ogólnych. Przejęcie terenu następowało w sposób uproszczony - z mocy samego prawa, z dniem ogłoszenia aktu właściwego organu, ustalającego granice terenów budowlanych przejmowanych przez Państwo (art. 8 ust. 3 ustawy). W tego typu sprawie nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym po przeprowadzeniu znacznie sformalizowanego postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego w ustawie z 12 kwietnia 1958 r., w szczególności po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy. Nie miało więc miejsca nabycie nieruchomości z dniem uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1).

Po drugie – w niniejszej sprawie odszkodowawczej była wydawana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie (art. 10 ustawy), inaczej niż przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych, gdzie – co do zasady – wydawana była decyzja o wywłaszczeniu po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, zawierająca m.in. rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, terminie jego zapłaty i osobach uprawnionych do odszkodowania. Po trzecie – przepis art. 9 ust. 1 ustawy w zakresie przyznania odszkodowania odsyła do "zasad ustalania i wypłaty", a przepis § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. nawiązuje do "ustalania i wypłaty odszkodowania według zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, natomiast nie do "trybu postępowania wywłaszczeniowego" (które normowało też procedurę przyznania odszkodowania), co sugeruje, że chodziło o materialne przepisy o odszkodowaniu (Rozdział 2 ustawy z 12 kwietnia 1958 r.), zwłaszcza, że ustawa ta w Rozdziale 3 normowała postępowanie wywłaszczeniowe.

Skoro, jak podsumował Sąd pierwszej instancji, możliwa jest dwuwariantowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 1, czy też § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r., to nie można Naczelnikowi Gminy w M. postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1984 r. z oczywistym, a więc rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, naruszeniem art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z treści Rozdziału 3 tej ustawy, czy też przepisów zarządzenia z dnia 18 września 1982 r. nie wynika, aby odszkodowanie za odjęcie prawa własności samego gruntu, położonego poza miastem było obligatoryjnie ustalane na podstawie opinii biegłego. Udział biegłego był niezbędny w przypadku szacowania niektórych części składowych gruntów miejskich (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście...(Dz. U. Nr 36, poz. 212 ze zm.).

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, co do tego, że w niniejszej sprawie organ nadzoru naruszył przepis art. 8 Kpa pomijając aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Przeciwnie, jak stwierdził Sąd, Minister Infrastruktury i Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1984 r. z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzekał zgodnie z aktualnymi poglądami WSA w Warszawie, prezentowanymi w tego typu sprawach (por. np. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2117/16, IV SA/Wa 1740/16, IV SA/Wa 2686/16, IV SA/Wa 2747/16, IV SA/Wa 2201/16, IV SA/Wa 2990/16, IV SA/Wa 237/17, IV SA/Wa 235/17, IV SA/Wa 309/17). Rację ma skarżący, że w powołanych w skardze wyrokach WSA w Warszawie prezentowane były poglądy odmienne. Poglądy te nie mają jednak charakteru dominującego. To zaś, że WSA w Warszawie ma niejednolite orzecznictwo w sprawach tego typu, co sprawa niniejsza, tylko potwierdza prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku, co do braku możliwości uznania za rażąco wadliwą decyzję z 1984 r. wydaną bez przeprowadzenia rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, w sytuacji gdy nie jest jednoznaczna wykładnia istotnych dla sprawy przepisów prawa.

Powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą natomiast spraw w których oceniano legalność decyzji wywłaszczeniowych lub decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem wyrażone w nich poglądy nie są miarodajne dla niniejszej sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. a. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) w zw. z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nie zawierał on lub nie zawierał on wyraźnego odesłania do przepisów o wywłaszczeniu (rozdziału 3) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym do art. 22 tej ustawy oraz, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.);
2. b. art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w M. z [...] marca 1984 r. znak [...] nie istniał lub co najmniej wątpliwy był obowiązek organu ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu nie stanowiło naruszenia prawa o charakterze oczywistym;
3. c. art. 8 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, w zw. § 2 ust. 1 oraz § 3 Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205), poprzez niewłaściwe zastosowanie stawek szacunkowych jednego hektara gruntów określonych w załączniku do ww. Zarządzenia i przyjęcie, że stawka szacunkowa 1 hektara gruntów, wyrażająca wartość gruntów w kwintalach żyta - w przypadku gruntów ornych klasy V w strefie ekonomicznej wiejskiej wynosiła 20 kwintali, podczas gdy faktycznie stawka ta wynosiła 25 kwintali;
4. d. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Naczelnika Gminy w M. decyzji z [...] marca 1984 r. znak [...], wobec braku bądź braku oczywistego obowiązku stosowania art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
5. e. art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi w zw. art. 8 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepisu § 3 Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, §1 Zarządzenia Wojewody Płockiego nr 31/83 z 9 maja 1983 r. w sprawie stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie gmin województwa płockiego (Dz. U. WRN w Płocku z 1983 r. Nr 3, poz.
6. 23) przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że po 33 latach od daty wydania zakwestionowanej decyzji nie jest możliwe weryfikacja w trybie nadzoru decyzji z dnia [...].03.1984 rok, podczas gdy istnieje taka możliwość w oparciu o ww. przepisy oraz przepisy wydane na ich podstawie.

W ramach zarzutów proceduralnych natomiast skarżący wskazał na naruszenie:

1. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz w zw. art. 22, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w zw. z art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, w zw. § 2 ust. 1 oraz § 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych - polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r., nr [...], pomimo tego, iż organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy w M. z [...] marca 1984 r. znak [...], obarczonej wadą nieważności w związku z oczywistym naruszeniem ww. przepisów;
2. b. art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) jak również brak wyjaśnienia, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegały wątpliwości interpretacyjne co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości;

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Jej podstawy, pomimo że zostały ujęte w siedmiu wyżej przytoczonych punktach, w istocie koncentrują się na dwóch zagadnieniach prawnych. Pierwsze z nich dotyczy nieprzeprowadzenia w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją z [...] marca 1984 r. rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Drugie z kolei dotyczy poprawności wyliczenia kwoty odszkodowania w kontekście obowiązujących w dacie załatwiania sprawy przepisów prawa. W powołanych w tym zakresie naruszeniach skarżący upatruje zaistnienia wadliwości rażącego naruszenia prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej.

Odnosząc się do pierwszego z tych zagadnień należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji co do możliwej, jak ujął to Sąd, dwuwariantowej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w zakresie odesłania do stosowania zasad określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co już samo w sobie uniemożliwiało przyjęcie, że ewentualne naruszenie ma charakter oczywisty i dostrzegalny przy prostym zestawieniu stanu faktycznego z treścią przepisu. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego, już samo umiejscowienie art. 22 w Rozdziale 3 ustawy z 12 marca 1958 r. regulującym postępowanie wywłaszczeniowe może budzić wątpliwości co do tego, czy rozprawa była konieczna. Wątpliwości te związane są z tym, że w postępowaniu, którego przedmiotem było wyłącznie ustalenie odszkodowania nie mogło dojść do zrealizowania podstawowego celu tej rozprawy.

Stosownie bowiem do art. 6 ww. ustawy "(u)biegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego (...)".

Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy "(d)ecyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania". To właśnie z jednej strony możliwość dojścia do porozumienia stron postępowania (wnioskodawcy wywłaszczenia i właściciela), a z drugiej zbadanie niezbędności wywłaszczenia i możliwości zapłaty odszkodowania ze strony wnioskodawcy wywłaszczenia przemawiały za obligatoryjnością rozprawy w postępowaniu wywłaszczeniowym. Tymczasem w przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte "z mocy prawa" w trybie innych przepisów wszystkie te okoliczności nie miały znaczenia, a zatem cele rozprawy z założenia nie mogły być osiągnięte.

Stąd wątpliwości judykatury, czy w ogóle w przypadku ustalania odszkodowania "według zasad zawartych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości" rozprawa była potrzebna. Już tylko dodatkowo należy wskazać, że brak rozprawy i wysłuchania na niej biegłych to naruszenia proceduralne związane z trybem ustalania odszkodowania, które tylko wyjątkowo mogą być traktowane w kategoriach przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny drugiego zagadnienia, którego dotyczą podstawy skargi kasacyjnej należy zauważyć, że ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie zweryfikowały poprawności ustalenia w kwestionowanej decyzji kwoty ustalonego odszkodowania, podnosząc że z uwagi na brak dokumentów archiwalnych, a w szczególności dokumentu wykazującego szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania, po 33 latach nie ma takiej możliwości. I wprawdzie rzeczywiście, istniejące dokumenty nie pozwalają ustalić jak dokładnie obliczono w decyzji z [...] marca 1984 r. kwotę odszkodowania to z przywołanych przez organ i Sąd pierwszej instancji regulacji prawnych wyraźnie wynika, że zasadniczą przyczyną z powodu której kwota przyznana decyzją jest znacznie niższa od kwoty wyliczonej współcześnie przez skarżącego jest przypisanie wsi [...] do właściwej strefy określonej w załączniku nr 2 zatytułowanym "Tabela zaliczania miejscowości do stref ekonomicznych" rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego do którego odsyłało zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.

Przy przyjęciu bowiem danych podanych w tym ostatnim zarządzeniu określonych dla strefy wiejskiej (stawek 25 i 10 odpowiednio dla gruntów klasy V i VI) podwyższonych czterokrotnie dla tej strefy stosownie do zarządzenia Wojewody Płockiego nr 31/83 z 9 maja 1983 r. kwota odszkodowania powinna wynosić 201.250,00 zł i 91.021,00 zł tj. łącznie 292.271,00 zł tak jak obliczył skarżący w tabeli zamieszczonej w skardze i w skardze kasacyjnej. Podstawienie w miejsce wyliczeń skarżącego danych właściwych dla strefy wiejskiej oddalonej (stawek 20 i 6 odpowiednio dla gruntów klasy V i VI), a także mnożnika 3 wskazanego dla tej strefy w ww. zarządzeniu Wojewody Płockiego daje z kolei kwoty określone w decyzji z [...] marca 1984 r. tj. 120.750,00 zł i 40.959,45 zł łącznie 161.709,45 zł. Z powyższego wynika, że przyczyną kontrowersji jest w istocie zaliczenie wsi [...] do właściwej strefy ekonomicznej według zasad podanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego.

Wedle załącznika nr 2 (Tabela zaliczenia miejscowości do stref ekonomicznych), kolumny nr 3 ww. rozporządzenia do strefy wiejskiej należało zaliczyć miasta nie wymienione w kolumnach 1 i 2 oraz m. in. miejscowości położone dookoła miast i ośrodków przemysłowych i uzdrowisk liczących od 100 tys. do 250 tys. mieszkańców w odległościach ponad 10 km do 30 km. Z kolei do strefy wiejskiej oddalonej należało zaliczyć wszystkie pozostałe miejscowości nie wymienione w kolumnach 1-3. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że dla zakwalifikowania określonej miejscowości do strefy wiejskiej istotna była zarówno liczba mieszkańców miasta, a także odległość miejscowości od centrum miasta (ośrodka przemysłowego lub uzdrowiska).

Skarżący w swoich obliczeniach założył, że wieś [...] jako miejscowość położona 25 km od centrum liczącego wówczas w przybliżeniu 112 tys. mieszkańców Płocka powinna być zaliczona do strefy wiejskiej. Tymczasem nie jest to takie oczywiste. Kwestię ustalania odległości regulowały przepisy § 2 ww. rozporządzenia. Stosownie do ust. 5 § 2 "(o)dległości podane w załączniku nr 2 ustala się według długości dróg o nawierzchni twardej, prowadzących z miasta, uzdrowiska lub ośrodka przemysłowego do środka miejscowości (wsi)". Z kolei według ust. 6 i 7 tego paragrafu "(d)la dróg o miękkiej nawierzchni przyjmuje się odległość o 50 % większą od rzeczywistej; jeżeli z miasta, uzdrowiska lub ośrodka przemysłowego do wsi można dojechać więcej niż jedna drogą, do ustalenia odległości przyjmuje się drogę najkrótszą". Z powyższego wynika, że kwestia ustalenia odległości od centrum miast do środka wsi po drogach o nawierzchni twardej była elementem istotnym z punktu widzenia właściwej strefy ekonomicznej, a co istotne elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w trybie zwykłym.

Tymczasem rozpoznawana przez organ sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, co nie uprawniało Ministra do podejmowania czynności dowodowych mających na celu ustalenie, jaka była w 1983 r. dokładna odległość [...] od centrum Płocka mierzona po drogach utwardzonych, ani jaka była wtedy liczba mieszkańców tych miast. Ewentualne uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie mogłyby być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa – naruszenie oczywiste i bezsporne. Podkreślić należy, że dopuszczenie do weryfikacji tych danych w postępowaniu nadzwyczajnym i wywiedzenie z nich, że przy ustalaniu odszkodowania doszło do rażącego naruszenia prawa z powodu wadliwego przypisania wsi [...] do właściwej strefy ekonomicznej (wiejskiej czy wiejskiej oddalonej) skutkowałoby tym, że tryb nadzwyczajny nieważnościowy zostałby potraktowany jako zwykła instancja odwoławcza, co z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 K.p.a. nie mogło zyskać aprobaty sądu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.