Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 61/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.G. na bezczynność Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, (1) zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej analizy prawnej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, (2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz S.G. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że opinia prawna wydana w przedmiotowej sprawie stanowi informację publiczną,
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., poprzez niezasadne zobowiązanie Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r., w części dotyczącej analizy prawnej, w wyniku błędnego uznania, że przedmiotowa opinia prawna stanowi informację publiczną i powinna podlegać udostępnieniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...] września 2018 r. S.G. wniósł o udostępnienie w trybie u.d.i.p. (1) protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2017 r. dokonanej przez Biuro Kontroli [...] w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] oraz (2) pogłębionej analizy prawnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości, o której mowa w zaleceniach na stronie 8 ww dokumentu, o ile w toku prowadzonych czynności została ona wykonana. Zaznaczył, że dokumentacją dotyczącą efektu kontroli w przedmiotowej sprawie był protokół kontroli, którego kopia została udostępniona skarżącemu, zgodnie z wnioskiem, odmówił zaś udostępnienia opinii prawnej, jako dokumentu mającego charakter wewnętrzny, przy czym wyłączenie z zakresu informacji publicznej dokumentów ze sfery wewnętrznej ma zapewnić ich poufność z określonych przyczyn. Organ wskazał, że zobowiązanie go w wystąpieniu pokontrolnym przez Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa do "uzyskania pogłębionej analizy prawnej dotyczącej legalności sprzedaży przedmiotowej nieruchomości a w szczególności obowiązku stosowania przy tej sprzedaży art. 13 ust. 4 oraz art. 68 ust. 3 u.g.n., jest wytworzony tylko na potrzeby podmiotu, który go wytworzył, nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz, wyraża opinię w konkretnej sprawie i dotyczy szczegółowych kwestii, dotyczy interesu prawnego [...] i ma na celu ewentualne wykorzystanie go w procesie decyzyjnym.
Spełnia zatem cechy dokumentu wewnętrznego, który choć nie został zdefiniowany w ustawie to jest przyjmowany zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie.". Dlatego też w ocenie Prezydenta Miasta opinia prawna w przedmiotowej sprawie nie spełnia przesłanek do uznania jej za informację publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.
Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności.
Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.
Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15).
Trzeba też wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje cel, w jakim została opracowana. Przyjmuje się na przykład, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09, Wspólnota 2009/37/36-37, Lex 590773, dalej wyrok I OSK 89/09). Wyrokiem I OSK 89/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany w zaskarżonym wyroku wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2008 r., II SAB/Wa 133/08, Lex 541228). W uzasadnieniu wyroku I OSK 89/09 przekonująco wskazano w szczególności, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o udostępnienie treści opinii prawnej był środkiem służącym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej pozwanym w sprawie cywilnej, dostarczeniu informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowego.
W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego.
Z drugiej strony należy zauważyć, że w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14, przyjęto, iż opinia prawna sporządzona i podpisana przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, w sprawie dotyczącej wywłaszczenia może stanowić informację publiczną, jako całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdaje się dominować wąskie rozumienie dokumentu wewnętrznego. Podkreśla się, że dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi (wyrok z dnia 14 października 2016r., sygn. akt I OSK 1800/16).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie akcentował Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotowa opinia została sporządzona na skutek zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Prezydenta [...]. Zatem przedmiotowa opinia oprócz analizy przepisów prawa jest oceną działania aparatu administracyjnego w odniesieniu do gruntu, którego sposób zagospodarowania budzi zainteresowanie społeczne. Z tych też względów uznać należało, że opinia oceniająca skuteczność i legalność działania jednostek organizacyjnych podległych Prezydentowi [...], jest informacją publiczną.
W konsekwencji oba zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.