Uzasadnienie
H., reprezentowana przez r.pr. A. F., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2013 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Markach, ozn. jako działka ewid. nr [...], złożonego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej spółki milczenie Burmistrza Miasta M. oznacza, że organ ten nie zajął stanowiska w sprawie rokowań wszczętych w/w wnioskiem z dnia 20 września 2013 r. Uniemożliwia to stronie skarżącej ustalenie i wypłacenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Jednocześnie pełnomocnik strony zaznaczył, że roszczenie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada cechy roszczenia o charakterze cywilnym, jednak dochodzone jest w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie jest on organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, był właściwy jedynie do prowadzenia rokowań z byłym właścicielem i do uzgodnienia odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2013 r. odrzucił skargę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek H. z dnia 20 września 2013 r., jako jedyne pismo złożone w sprawie (jakkolwiek niezawierające chociażby wysokości żądanego odszkodowania, która to kwota powinna być przedmiotem rokowań), potraktować należy jako wystąpienie strony do właściwego organu, tj. do Burmistrza Miasta M., o podjęcie negocjacji mających na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania. Ocena ta jest zgodna ze stanowiskiem spółki, która stwierdziła w skardze, że pismem z dnia 20 września 2013 r. przystąpiła do rokowań. Wystąpienie to ma jednak charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego.
WSA stwierdził zatem, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie czynności cywilnoprawnej, tj. prowadzenia rokowań, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Z tych względów Sąd ten przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., nie zakwalifikował jako czynności objętych kontrolą sądowoadministracyjną.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie wniosła strona skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. Podniosła w niej szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, do których naruszenia dojść miało wskutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, procedura określona w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter administracyjnoprawny. Jej zdaniem burmistrz miasta M. w piśmie z dnia 2 października 2013 r. potwierdził wszczęcie postępowania i zajął nieokreślone stanowisko w sprawie, co wyklucza możliwość skorzystania przez stronę z trybu ustalenia i wypłacenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżącej, pismo burmistrza wskazuje, że organ nie ma zamiaru podjąć negocjacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."), przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo też dostrzegł, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że skarga na bezczynność ma chronić konstytucyjne prawo do postępowania przed organem administracji (art. 2 Konstytucji). W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu przysługuje w każdym przypadku, gdy bezczynność ta rzutuje na wolności, prawa lub obowiązki jednostki, nawet jeśli w ostatecznym rozrachunku mają one cywilnoprawny charakter (por. szerzej: uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r. o sygn. akt I OPS 12/13, publ. ONSAiWSA 2014, nr 2, poz. 20).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie jest jednak konieczne objęcie – w drodze wykładni prokonstytucyjnej – bezczynności organu w dokonaniu uzgodnień z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami kognicją sądu administracyjnego, gdyż prawo jednostki do procesu zostało zabezpieczone przez ustawodawcę w odmienny sposób. Mianowicie, jak wspomniano, jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, wówczas strona może wystąpić o ustalenie odszkodowania do starosty.
Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź – jak w niniejszej sprawie – informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka nie dojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie.
Konkludując, stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do uzgodnienia między skarżącą a Burmistrzem Miasta M. (w ocenie NSA stanowisko tego organu jest w tym zakresie jasne), a zatem skarżąca ma prawo wystąpić do starosty o ustalenie i wypłacenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Podsumowując, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że negocjacje oraz składane w ich ramach oświadczenia o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., mają charakter cywilnoprawny, mimo że prowadzi je organ administracji. Wobec zaś zagwarantowania przez ustawodawcę ścieżki realizacji praw na drodze postępowania administracyjnego przed starostą, w sytuacji, gdy negocjacje te nie zostaną podjęte bądź nie przyniosą pomyślnego wyniku w rozsądnym czasie – nie istnieje konieczność obejmowania bezczynności organu w ich prowadzeniu kognicją sądów administracyjnych z uwagi na ochronę wartości i praw konstytucyjnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.