Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 marca 2015 roku sygn. akt III SA/Łd 2103/15 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i umorzenia postępowania, w jakiej umarza ono postępowanie organu pierwszej instancji oraz oddalił skargę J. M. i M. M. w pozostałej części.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy Ł. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] do czasu zakończenia postępowania sądowego. Czynności przeprowadzone w toku tego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości doprowadziły do podpisania w dniu [...] marca 2014 r. ugody co do przebiegu linii granicznych nieruchomości przed geodetą upoważnionym. Organ uznał jednak, że wydanie merytorycznego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez sąd wstępnego zagadnienia prawnego dotyczącego ważności oświadczenia woli M. B. złożonego w dniu [...] marca 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na rozgraniczenie nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia J. i M. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...], [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287, dalej: p.g.k.) uchyliło to postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Kolegium wskazało, że po zawarciu przed geodetą ugody o rozgraniczenie nieruchomości organ ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, nawet jeżeli sama treść ugody jest podważana przez jedną ze stron. Nawet gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko sąd powszechny może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zawarcie w niniejszej sprawie ugody w dniu [...] marca 2014 roku kończy postępowanie rozgraniczeniowe, które w związku z tym podlega umorzeniu. Zatem wniosek uczestnika o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego, na tym etapie jest bezprzedmiotowy.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiedli J. i M. M., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 29 i art. 33 p.g.k. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z wnioskiem strony skarżącej oraz art. 34 ust. 1 p.g.k. poprzez brak przekazania umorzonego postępowania o rozgraniczenie do właściwego sądu rejonowego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż istnieją podstawy do uznania bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i jego umorzenia oraz art. 7 i art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na braku zbadania ważności ugody geodezyjnej oraz zaniechaniu rozpatrzenia wniosku dowodowego skarżących.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi częściowo uwzględnił skargę, ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. W punkcie pierwszym tego wyroku Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w części, w jakiej umorzyło ono postępowanie toczące się przed organem I instancji. Zdaniem Sądu, przedmiotowe postanowienie wydane zostało bowiem z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 15 k.p.a., zgodnie z którym granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie jakie zapadło przed organem I instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie tylko rozstrzygnęło zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ale także umorzyło postępowanie rozgraniczeniowe, choć nie było to w ogóle przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dodatkowo rozstrzygnięcie to wydane zostało w formie postanowienia, choć o bezprzedmiotowości postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji orzeka decyzją. Sąd I instancji uznał, że w pozostałej części skarga nie była uzasadniona i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stwierdził bowiem, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił i uzasadnił brak podstawy do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Wskazał, że ugoda zawarta przed geodetą wywołuje skutki prawne od chwili jej podpisania, a więc spór co do przebiegu granicy został zakończony w dniu [...] marca 2014 roku, co obligowało Wójta Gminy do rozważenia, czy istnieje nadal przedmiot postępowania rozgraniczeniowego. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu II instancji, że w takiej sytuacji, na tym etapie, brak było podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na złożenie przez M. B. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Ocena przez sąd powszechny prawidłowości oświadczenia woli o zawarciu ugody nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy o rozgraniczenie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium odwoławcze w Ł., zaskarżając go w części - tj. w zakresie punktu pierwszego i trzeciego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego oraz art. 15 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie ma miejsca naruszenie zasady dwuinstancyjności, co stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa, gdyż prawidłowo zastosowano tę normę mając na uwadze art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Ponadto zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 15, 105, 126, 138 § 1 pkt 1, 144 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem nie miało miejsca rażące naruszenie prawa oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez przedstawienie niespójnej oraz wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej, niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, w tym pominięcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz brak pełnych wskazań co do dalszego postępowania, które nie zostało przecież zakończone decyzję administracyjną. Wskazując na te zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2015 roku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że połączenie wyraźnego wskazania w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2014 roku na przedmiot postanowienia organu I instancji - zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenia z orzeczeniem o umorzeniu postępowania przed tym organem w tym zakresie określa granice podjętego rozstrzygnięcia - tj. umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji w zakresie zawieszenia postępowania, bowiem prowadzenie postępowania w tym zakresie było bezprzedmiotowe. Zdaniem Kolegium nie ma podstaw do wywodzenia, że swoim rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2014 roku orzekło o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie art. 15 k.p.a., a organ drugiej instancji prawidłowo zastosował tę normę w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 126 i art. 144 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Niekwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (lub postanowienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem treść decyzji musi pozostawać w sprzeczności z treścią tego przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nadto nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawa.
Treść zaskarżonego postanowienia SKO, w części dotyczącej umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 126 i art. 144 k.p.a. Bezsporne jest, że SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. M. i M. M. na postanowienie Wójta Gminy Ł. o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego orzekło o uchyleniu tego postanowienia w całości i umorzeniu postępowania organu I instancji. Zatem zastosowano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a., art. 126 i art. 15 k.p.a. Przepis art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wobec rozpatrzenia przez SKO w Ł. wniesionego zażalenia zaskarżonym postanowieniem, miało miejsce. Zatem zasadę określoną w tym przepisie w pełni zrealizowano. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W art. 144 k.p.a. stanowi się, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, co w tym przypadku miało w sposób oczywisty miejsce, gdyż stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. art. 144 k.p.a. organ odwoławczy wydał konieczne rozstrzygniecie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zaskarżone postanowienie odnosiło się jedynie i wyłącznie do postanowienia o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego i taki też był zakres podjętego rozstrzygnięcia, a pogląd Sądu pierwszej instancji nie jest trafny. Zwrócić bowiem należy uwagę na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, co pomija w swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji, w którym to na stronie 4 stwierdza się, co następuje: "Reasumując Kolegium stwierdza, że zaistniałe w sprawie okoliczności, w sposób bezsporny wskazują na konieczność uchylenia postanowienia Wójta Gminy Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], wszczętego na wniosek właścicieli działki nr [...] do czasu zakończenia postępowania sadowego i umorzenia postępowania przed organem I instancji w tym zakresie". Połączenie wyraźnego wskazania w uzasadnieniu postanowienia na przedmiot postanowienia organu I instancji – zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia z orzeczeniem o umorzeniu postępowania tego organu w tym zakresie, określa granice podjętego rozstrzygnięcia – umorzenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji w zakresie zawieszenia postępowania, bowiem prowadzenie postępowania w tym zakresie, co należy powtórzyć, było bezprzedmiotowe. Słusznie zatem twierdzi autor skargi kasacyjnej, że brak jest podstaw do wywodzenia, że SKO zaskarżonym rozstrzygnięciem orzekło o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.
Faktem jest, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ opisując stan faktyczny i prawy sprawy, stwierdza z powołaniem się na stosowne orzecznictwo, że zawarcie ugody przed geodetą stanowi o konieczności umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, co wyczerpuje zresztą w pełni dyspozycje zawartą w art. 124 k.p.a. w zw. z art. 126 i 107 k.p.a. Nie daje to jednak podstaw do skutecznego wywodzenia, że SKO zaskarżonym rozstrzygnięciem rażąco naruszyło art. 15 k.p.a., bo jakoby umorzyło postępowanie rozgraniczeniowe. Powyższe, być może niefortunne sformułowanie o konieczności umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, należy odnosić do organu pierwszej instancji a nie do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu.
Oczywistym jest, że zakres postanowienia wydanego przez organ I instancji determinuje zakres rozstrzygnięcia podjętego przez organ drugiej instancji. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że SKO prawidłowo zastosowało przepisy art. 138 § 1 pkt 2, w zw. art. 144 k.p.a. i art. 126 i art. 15 k.p.a. a oczywista sprzeczność zaskarżonego rozstrzygnięcia z tymi przepisami nie miała miejsca, co dawałoby podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie można też pominąć tego, że Sąd pierwszej instancji błędnie wywiódł, iż umorzenie postępowania mogło mieć miejsce jedynie przez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o normę zawartą w art. 105 k.p.a. a nie w drodze postanowienia. Norma zawarta w art. 126 k.p.a. w aktualnym brzmieniu, stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem ustawodawca, co umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, nie wyklucza wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, gdyby była taka konieczność.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, dlatego uchylił zaskarżony wyrok w punktach pierwszym i trzecim i rozpoznał skargę, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z uwagi na to, że brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności części zaskarżonego postanowienia SKO, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę J. M. i M. M. w tym zakresie. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżących w pierwszej instancji na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostowano w zaskarżonym wyroku oczywistą omyłkę w imieniu skarżącej J. M.