Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 10 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. sformułowane w oparciu o art. 128 § 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, dalej "u.p.s.") w następstwie kontroli przeprowadzonej w Schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi w [...], prowadzonym przez stronę Skarżącą.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że przedmiot niniejszej skargi nie mieści się w katalogu aktów lub czynności/ bezczynności wymienionych w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. Co do zasady bowiem postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się przez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 u.p.s.
Powołując się na treść przepisów art. 126 i 128 u.p.s., Sąd wyjaśnił, że postępowanie kontrolne, o którym mowa w tych przepisach obejmuje podejmowanie przez organy kontroli działań mających na celu ustalanie sposobu organizacji i zasad funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, które, podobnie jak rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, nie przybierają postaci decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu.
W związku z tym, Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, a więc nie może być merytorycznie rozpoznana, co uzasadnia jej odrzucenie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], podnosząc zarzut naruszenia art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] kończące postępowanie kontrolne w jednostce pomocy społecznej (schronisko dla bezdomnych) prowadzonej przez [...], podczas gdy zalecenia takie stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlegają zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W oparciu o powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i skierowanie skargi do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zasadniczego w tej sprawie zagadnienia, mianowicie charakteru zaskarżonego pisma zawierającego zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 128 u.p.s. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy pismo to stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria tych aktów charakteryzuje się następującymi cechami: 1) nie są to decyzje ani postanowienia;
- mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;
- są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;
- mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);
- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13, dostępna w CBOSA). Przy czym zawarte w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sformułowanie: "dotyczące" nie może być rozumiane jako dopuszczenie pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał bowiem na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą.
Odnoszą powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że podstawą prawną wydania zaleceń pokontrolnych objętych zaskarżeniem w przedmiotowym postępowaniu stanowił art. 128 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust.1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust.
- (...).
Zalecenie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. obejmowały wytyczne wyszczególnione w 7 punktach w odniesieniu do: standardów obiektu, zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, kadry opiekunów zatrudnionych w schronisku, minimalnych standardów świadczonych usług.
Dokonując oceny charakteru wydanych na podstawie art. 128 u.p.s. zaleceń pokontrolnych Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt I OSK 923/20 (dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl) podkreślał, że kontrolę przeprowadzoną przez wojewodę w oparciu o przepisy u.p.s. należy rozumieć jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Kontrola ta pozbawiona jest więc elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają zaś ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Nie są one jednak obligatoryjnym następstwem każdej kontroli, ich wydanie pozostawiono ocenie wojewody.
Zwrócić należy również uwagę, że u.p.s. przyznaje jednostkom kontrolowanym możliwość kwestionowania ustaleń kontroli i uwag zawartych w zaleceniach pokontrolnych przez zgłoszenie zastrzeżeń. Skorzystanie z tego uprawnienia przez organ kontrolowany, obliguje wojewodę do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni uwzględniając zastrzeżenia lub uznając je za bezzasadne. Jeżeli nie uwzględniono zastrzeżeń, jednostka kontrolowana powinna przystąpić do wykonania w całości zaleceń pokontrolnych. Podkreślić przy tym trzeba, że terminy określone w ust. 4 i 5 art. 128 u.p.s. nie są terminami wykonywania zaleceń pokontrolnych, a jedynie określają obowiązek złożenia informacji na temat realizacji uwag, zaleceń i wniosków.
Natomiast jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, na co zwracał uwagę Sąd I instancji, ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego są zatem zasadniczo inne niż w postępowaniu administracyjnym. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 u.p.s. Odesłanie zawarte w art. 133 u.p.s. dotyczy bowiem odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc stosowania przepisów Kodeksu w sposób nie naruszający przyjętej w art. 126-128 ww. ustawy konstrukcji prawnej postępowania kontrolnego (odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy k.p.a. w zakresie np. przeprowadzenia dowodu z oględzin, biegłych, świadków, czy też dotyczące terminów i doręczeń).
Podsumowując stwierdzić należy, że wystąpienie pokontrolne nie jest aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie ingeruje bowiem w sposób władczy w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jest to jedynie pismo zawierające stanowisko Wojewody co do stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego, wykrytych uchybień oraz ewentualnych zaleceń. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje sądowej kontroli wystąpienia pokontrolnego, ani też innych czynności podejmowanych przez organ w ramach procedury kontrolnej. Zgodność z prawem wystąpienia pokontrolnego może być natomiast przedmiotem oceny przy ewentualnej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych. Tym samym prawo jednostki do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostaje zachowane.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż zaskarżone zalecenie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).