Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 913/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 31 marca 2009 r. J. S. zwróciła się do Prezydenta m. st. Warszawy o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, z tytułu ukończenia 75 roku życia.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że z wyjaśnień ZUS wynika, iż decyzją z dnia [...] października 1995 r. ustalono skarżącej prawo do dodatku pielęgnacyjnego i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, choć wypłata dodatku została wstrzymana z uwagi na pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzją tą organ jest związany. Jeśli zatem ustalone zostało prawo do dodatku pielęgnacyjnego, to nie przysługuje skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.
Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2010r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż skarżąca posiada ustalone decyzją z 1995 r. prawo do dodatku pielęgnacyjnego, a tym samym zasiłek pielęgnacyjny nie może jej być przyznany, wbrew wyraźnej treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt, że wypłata dodatku pielęgnacyjnego została skarżącej wstrzymana przez ZUS, nie ma dla rozstrzygnięcia znaczenia, wobec nie uchylenia decyzji ustalającej do niego prawo.
Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W skardze podniosła, że mając ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego w rzeczywistości go nie otrzymuje. Stan taki pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność skargi i wywiódł, że odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji ZUS z dnia [...] października 1995 r. przyznającej prawo do dodatku, której treścią organy czują się związane. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku.
Sąd podkreślił, że pomijając ocenę poprawności samej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1995 r., do czego organy orzekające nie były uprawnione, stanowisko takie nie bierze pod uwagę, że decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego na datę jej wydania. Od tego czasu zmienił się dwukrotnie stan prawny, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych sam przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej.
Zwrócono ponadto uwagę, że zawieszenie prawa do świadczenia (art. 103 – 105 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), będące podstawą wstrzymania jego wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1), nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić jedynie, gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1) lub nie istniało (pkt 4), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie wchodziły w tym przypadku w grę.
Zdaniem Sądu na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w wyżej opisanej sytuacji, stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy powinny ustalić, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. Sąd Wojewódzki podkreślił, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania (art. 134 ust. 1). Jeśli okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku było ustanie do niego prawa (art. 134 ust. 1 pkt 1) lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało (pkt 4) - trudno byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji z 1995 r.
Organy ustaliły tylko fakt wydania decyzji z 1995 r. przyznającej skarżącej uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, pominęły zaś ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje, o czym nie może świadczyć wyłącznie fakt nieuchylenia decyzji z 1995 r. Sąd I instancji wskazał również, że na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy powinny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty świadczenia (dodatku pielęgnacyjnego) przez ZUS miało jedynie faktyczny charakter i decyzja w tym zakresie nie została wydana, organy orzekające o zasiłku pielęgnacyjnym zmuszone będą we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia skarżącej do dodatku. Przy tym w niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, a więc nie ma zastosowanie w sprawie art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania czynności wyjaśniających w zakresie istnienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mógł mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji.
Powołując się na powyższe podstawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.
Wnoszący skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności nie uzasadniają uchylenia wydanych w sprawie decyzji i nie dają podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji w kwestii obowiązku organów orzekających w sprawie zbadania treści decyzji o wstrzymaniu dodatku pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej wywodzono, że skoro z treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a w sprawie została wydana przez ZUS decyzja przyznająca wnioskującej dodatek pielęgnacyjny, to ewentualna decyzja o wstrzymaniu tego dodatku nie może podlegać kontroli organów wydających decyzję w niniejszej sprawie – tj. decyzję dotyczącą zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie legalność decyzji o wstrzymaniu dodatku pielęgnacyjnego mogłaby być ewentualnie badana przed właściwym sądem powszechnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., stąd w pierwszej kolejności odnieść się należy do postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. upatruje w tym, ze Sąd I instancji bezpodstawnie uznał materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym za niepełny, w szczególności przyjmując, że niedokonanie czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia istnienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mogło mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, by stanowić podstawę do jej uchylenia. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że negatywną przesłanka na podstawie której odmówiono J. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego było posiadanie przez nią uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Powyższy fakt został ustalony przez organ administracyjny na podstawie pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w których wskazano, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało ustalone decyzją z dnia [...] października 1995 r. Jednocześnie organ rentowy podniósł, że wypłata przedmiotowego dodatku została wstrzymana. W aktach administracyjnych brak jest decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu J. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty.
Organy ustalając sytuację skarżącej oparły się wyłącznie o pismo organu rentowego, nie oceniając zawartych w nim informacji w kontekście art. 158 ustawy o pomocy społecznej, obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywna przesłanka przyznania dodatku pielęgnacyjnego, określona w art. 158 ustawy o pomocy społecznej jest równoznaczna z brakiem uprawnień do tego dodatku. Oznacza to, że istnienie z kolei negatywnej przesłanki przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w postaci uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) wymagałoby ponownego rozważenia.
Słusznie podniesiono, że decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podlegają kontroli jedynie w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. Jednakże powyższe nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem według Sądu zadaniem organu nie była kontrola powyższych decyzji tylko ustalenie na ich podstawie przesłanek do przyznania lub odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zebrany w sprawie, w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie był wystarczający do ustalenia w sposób właściwy sytuacji skarżącej w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie danej sprawy. Skoro w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją doszło do uchybienia przepisom postępowania, to za nieusprawiedliwiony przyjdzie uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
Chybiony okazał się także drugi zarzut realizowany w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Jak stwierdzono wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że organy administracyjne nie wykazały posiadania przez J. S. uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego na datę orzekania w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, do czego zobligowane były art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie organy poprzestały na informacji o treści decyzji ZUS-u. Decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego w dacie jej wydania. Jednakże od tego czasu, poza tym, że dwukrotnie zmienił się stan prawny, to jeszcze, zgodnie z informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z powodu przebywania skarżącej w Domu Pomocy Społecznej wstrzymano wypłatę tego dodatku.
W świetle powyższych rozważań nie sposób przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.