Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2106/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 750/11 oddalił skargę W. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby Celnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Szef Służby Celnej wskazaną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2010 r., którą to decyzją zwolniono W. W. ze służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej Urząd Celny w Zamościu z dniem doręczenia decyzji. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.).

W motywach uzasadnienia organ podał, iż na skutek wszczęcia przeciwko ww. funkcjonariuszowi postępowania karnego o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy od dnia 15 września 2008 r., a następnie okres zawieszenia przedłużony został do czasu zakończenia postępowania karnego. Organ stwierdził, że skoro okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego przekroczył 12 miesięcy, a przyczyna zawieszenia trwa, gdyż śledztwo w stosunku do funkcjonariusza prowadzone jest nadal, to w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej do podjęcia decyzji o zwolnieniu wymienionego funkcjonariusza ze Służby Celnej.

Powyższą decyzję W. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który to przepis stanowił podstawę materialnoprawną decyzji funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przesłanki te zostały spełnione, a orzekające w sprawie organy, prowadząc postępowanie, nie uchybiły ani przepisom prawa materialnego, ani procesowego.

Sąd zauważył, że okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się na mocy decyzji z dnia [...] września 2008 r., która została doręczona funkcjonariuszowi w dniu 7 października 2008 r. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. W konsekwencji w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, łączny okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia. Nie ulega wątpliwości, iż zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy pozwalało organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, z tą jednak uwagą, że przywołany przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia.

Oczywistym jest natomiast, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności w zgodzie z obowiązującym w dniu zawieszenia skarżącego przepisem art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w aktualnie obowiązującym stanie prawnym – art. 103 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W przepisie tym ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy), dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Taka regulacja uwzględnia jednocześnie procesową i ustrojową odrębność postępowania karnego od postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Podnoszony zatem przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie przez organy Służby Celnej przewlekłości postępowania karnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Z tego powodu organy nie mogły ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy Służby Celnej, zwalniając skarżącego ze służby, nie naruszyły, jak twierdzi skarżący, konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, ponieważ to nie wina czy niewinność skarżącego legła u podstaw wydanej decyzji o zwolnieniu (art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej), lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tejże ustawy). W rezultacie, wbrew zarzutom skargi, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, jak i Szef Służby Celnej nie przekroczyli też granic uznania administracyjnego, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podejmując decyzję o zwolnieniu uznał przede wszystkim, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby.

Co więcej, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej – przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań.

Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu, przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku W. W. reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:

1. I. Naruszenia prawa materialnego:
2. 1) art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię to jest:
3. a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,
4. b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,
5. c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r. nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Szef Służby Celnej nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
6. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
7. 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w tym:
8. a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy;
9. b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań; stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,
10. c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.
11. 2) art. 130 § 1 oraz 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bądź też o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przepis art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawiera upoważnienie dla właściwego organu administracji celnej do wyboru następstwa (skutku) prawnego, możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresata normy, za pośrednictwem określonej czynności prawnej, zwłaszcza aktu administracyjnego, to jest do rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach uznania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej, organ w niniejszej sprawie stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizował tego upoważnienia, co do istoty. Organ instrumentalnie zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej.

Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", stanowiące podstawę zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych.

Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem, postanawiając o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej, Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję, która jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Toczące się postępowanie karne bowiem nie zostało zakończone. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje – jedna zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zdaniem skarżącego organ dokonując błędnej wykładni przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił skarżącego ze służby, mimo że jego sytuacja nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", co stanowiło podstawę zawieszenia.

Celem przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, z całą pewnością nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku, sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Działanie organu drugiej instancji wprost narusza, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w zakresie dokładnego zbadania stanu faktycznego i oceny kryteriów odnoszących się do strony pod kątem wyważenia słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego, w tym przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności, że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu.

Postępowanie dowodowe ograniczone zostało do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ drugiej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. Sąd błędnie uznał, że takie działanie nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dał wiarę, iż przyczynę zwolnienia stanowi fakt "blokowania etatów". Organ nie wyjaśnił, czy wskazana przyczyna stanowiła rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia oraz czy dane przytaczane przez organ pierwszej instancji są aktualne i rzetelne. Organ zupełnie pominął słuszny interes obywatela na rzekomą korzyść interesu społecznego. Zdaniem skarżącego organ instrumentalnie wykorzystał upoważnienie do uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji w treści zaskarżonego wyroku pominął fakt, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej narusza zasadę niewykonalności decyzji nieostatecznych. Organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, mimo że decyzji nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności. Organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany (zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a.) załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W przedmiotowej sprawie organ wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, w żadnej mierze nie rozważając słusznego interesu skarżącego. W przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem organu administracji jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu. Jak słusznie zauważył J. Łętowski – istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (J. Łętowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, LexPolonica nr 296982 - OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22).

Organ kreował interes społeczny wskazując na kwestie finansowe i organizacyjne. Decyzję o zawieszeniu funkcjonariusza podjął Dyrektor Służby Celnej, który posiada również uprawnienie do uchylenia zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Charakter wykonywanej przez funkcjonariuszy Służby Celnej zadań naraża ich na sytuacje, w których podejrzenie przestępstwa wszczyna postępowanie karne. Interes funkcjonariusza wynika przede wszystkim z domniemania niewinności. Tak samo, jak w przypadku choroby funkcjonariusza i innych zdarzeń losowych, jego prawa winny być chronione. Organ drugiej instancji zdecydowanie wyolbrzymia konsekwencje finansowo-organizacyjne. Możliwość zawieszenia w czynnościach służbowych ma charakter fakultatywny. Absurdalne jest powoływanie się na konsekwencję przez organ, który sam orzekł o zawieszeniu. Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował wskazanych twierdzeń organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego, że skarga ta została oparta zarówno na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty te mogłyby odnieść zamierzony skutek wyłącznie wówczas, gdyby wykazane zostało, że nie tylko doszło w sprawie do zarzucanych przez stronę skarżącą uchybień, ale ponadto, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszania przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przede wszystkim podnieść należy, że wskazane przepisy ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają charakter przepisów ustrojowych, nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy zarzutu o charakterze procesowym. Zresztą Sąd pierwszej instancji kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie wykonał. Sąd dokonując kontroli nie uchybił też powołanemu w skardze kasacyjnej przepisowi zawartemu w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wynik tej kontroli – który doprowadził Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., by skarga mogła być uwzględniona z powodu naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało – w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, na podstawie których Sąd wydaje wyrok (art. 133 § 1 p.p.s.a.) – za prawidłowy.

Należy zauważyć, że zakres postępowania dowodowego, jakie obowiązane były przeprowadzić organy wynikał z podstawy materialnoprawnej decyzji.

Obowiązkiem organów celnych w rozpoznawanej sprawie było jedynie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej i wykazanie z jakich przyczyn skorzystały one z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby celnej na tej podstawie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy celne podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiła fakultatywna podstawa zwolnienia, a interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględnił unormowania zawarte w powołanych przez skarżącego przepisach i prawidłowo przyjął, iż nie zostały one naruszone. Fakt nieuwzględnienia przez organ celny wniosków dowodowych skarżącego na okoliczność prawidłowości wykonywania przez niego obowiązków służbowych nie miał w sprawie jakiegokolwiek znaczenia.

Za nieuzasadniony uznać także należało zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a. W świetle art. 107 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w przypadkach, o których mowa w art. 104 ust. 1 pkt 10 i 12 oraz w art. 105 pkt 1, 4, 5, 8, 9 i 11, zwolnienie ze służby następuje po upływie odpowiednio:

1. 1) 2 tygodni – w przypadku funkcjonariuszy służby przygotowawczej,
2. 2) 3 miesięcy – w przypadku funkcjonariuszy służby stałej – od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby.

Z powołanej regulacji wynika, że zwolnienie na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy a contrario następuje z dniem doręczenia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana regulacja materialnoprawna ustania stosunku służbowego funkcjonariusza służby celnej ma pierwszeństwo przed ogólną regulacją procesową dotyczącą wykonalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w takim przypadku ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza następuje z dniem doręczenia mu decyzji o zwolnieniu ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Przepis art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie miał w sprawie zastosowania (podobne stanowisko w odniesieniu do funkcjonariusza Służby Więziennej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006 r. I OSK 941/05, Lex nr 198271).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej przez błędną wykładnię stwierdzić należy, iż koncentrują się one na kwestionowaniu dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja o przedłużeniu mu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz stwierdzeniu, że decyzja o zwolnieniu skarżącego podjęta w ramach uznania administracyjnego realizowała zasadę proporcjonalności.

Stosownie do treści art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy z tych przepisów reguluje odrębne kwestie. Przepis art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej określa fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, zaś art. 23 ust. 3 przedłużenie okresu zawieszenia.

W sprawie jest niesporne, że Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] września 2008 r. zawiesił skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na okres od dnia 15 września 2008 r. do dnia 15 grudnia 2008 r., a następnie kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. przedłużył mu ten okres do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej, to jest [...] października 2010 r. upłynął więc już nie tylko wymagany przez przepis ustawy okres 12 miesięcy, lecz okres ponad dwóch lat, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało zakończone.

Regulacja zawarta w art. 105 pkt.10 cyt. ustawy o Służbie Celnej do uznania organu celnego pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku nie pełni służby z powodu zawieszenie go w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Celem omawianego przepisu jest umożliwienie organowi celnemu zwolnienia ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo że od czasu zawieszenia go w pełnieniu czynności służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Jak wyżej wskazano jest to samodzielna; fakultatywna podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej.

W związku z powyższym, fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. ustawy o Służbie Celnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej i uznanie, że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy świadczyłoby o bezprzedmiotowości omawianej regulacji prawnej. Przesłanka zwolnienia jaką jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu czynności służbowych byłaby zbędna, gdyż data zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej byłaby determinowania wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego.

Postępowania karne trwają z reguły dłużej niż 3 miesiące i w takiej sytuacji organ celny jest uprawniony do rozważenia możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza organ celny jest pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowej realizacji powierzonych mu zadań i wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska skarżącego, że uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego narusza art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że organy celne wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby nie naruszyły zasady określonej w art. 7 k.p.a., która jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja występuje, albowiem regulacja zawarta w art. 105 pkt. 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej przewiduje podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej w ramach uznania administracyjnego. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Zawarte w art. 7 k.p.a. pojęcia "interesu społecznego" i "słusznego interesu obywateli" nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".

Podzielając powyższy pogląd stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji również co do omawianej kwestii zajął prawidłowe stanowisko.

Sąd uznał, że organy celne wykazały dlaczego stwierdziły, że interes skarżącego nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym, w tym przypadku interesem Służby Celnej. Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącego w służbie z powodu zawieszenia go w czynnościach służbowych, ale obejmowała także jej wpływ na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań przez jednostkę, w której miał pełnić obowiązki.

Z przedstawionych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należało jako niezasadny.

Wobec tego, że w sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.