Uzasadnienie
UZASADNENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. podjętą na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz.
83) Zarząd Dzielnicy [...] W. zobowiązał skarżącego do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] 2 w W. w kwocie 73 940,39 zł.
Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 7 sierpnia 2012 r.
W dniu 22 sierpnia 2012 r. skarżący wniósł odwołanie i wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wskazując, że z powodu obowiązkowych, pooperacyjnych badań okresowych w dniach 20 – 21 sierpnia 2012 r. przebywał w szpitalu w B. Odmawiając przywrócenia terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2012 r. stwierdziło, że wskazana okoliczność w świetle art. 58 § 1 i § 2 kpa nie uzasadniała jego przywrócenia. Dwudniowa hospitalizacja, której termin był zapewne znany skarżącemu (badania są zazwyczaj zaplanowane z wyprzedzeniem) nie świadczy o braku winy w uchybieniu terminu, gdyż skarżący, zachowując należytą staranność wymaganą od strony przy podejmowaniu czynności, powinien był upoważnić inną osobę (niekoniecznie profesjonalnego pełnomocnika) do sporządzenia odwołania w jego imieniu. Podkreślono, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.
We wniesionej skardze skarżący wyjaśnił, że po otrzymaniu w dniu 7 sierpnia 2012 r. decyzji zlecił sporządzenie odwołania adwokatowi, który pomaga mu w sprawach prawnych. W dniu 12 sierpnia 2012 r. stan zdrowia skarżącego nagle się pogorszył, nastąpiła utrata władzy w nogach oraz okresowa utrata przytomności. Z pomocą rodziny skarżący skontaktował się ze szpitalem w B., gdzie zdecydowano że skoro ma być na badaniach okresowych 20 sierpnia 2012 r., to powinien w tym dniu stawić się w szpitalu, chyba że jego stan zdrowia ulegnie dalszemu pogorszeniu. W dniu 19 sierpnia 2012 r. skarżący specjalnym transportem medycznym został przewieziony do szpitala w B., gdzie przebywał w dniach 20 i 21 sierpnia 2012 r. Wskazał, że w związku z powyższym, od 12 sierpnia 2012 r. nie myślał o odwołaniu i z uwagi na stan zdrowia nie odbierał telefonów, w tym od swojego adwokata. Z tego względu "nie dopilnował", aby odwołanie zostało sporządzone i wysłane.
Zdaniem skarżącego, wniosek, jaki wyciągnęło Kolegium, że 20 i 21 sierpnia 2012 r. był na planowanych okresowych badaniach pooperacyjnych i mógł sporządzić i wysłać odwołanie przed wyjazdem, jest błędny. Okresowe badania kontrolne zwykle trwają jeden dzień. Tym razem, przebywał w szpitalu o jeden dzień dłużej. Skarżący wyjaśnił, że przebył transplantację aorty i czterech tętnic nerkowych oraz obu kończyn dolnych i znajduje się pod stałą opieką szpitala w B. Jest to operacja porównywalna do przeszczepu serca, a jej skutkiem jest występujący bardzo często częściowy bezwład kończyn dolnych wymagający natychmiastowej hospitalizacji w berlińskim szpitalu.
Do skargi skarżący załączył komputerowy wydruk pod nazwą "raport z operacji" zawierający informacje o przebiegu wykonanej w 2007 roku operacji.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę organu o braku podstaw do przywrócenia terminu. Stwierdził, że podana we wniosku jako przyczyna uchybienia terminu dwudniowa hospitalizacja nie uniemożliwiała sporządzenia odwołania. Wskazana dopiero w skardze okoliczność związana z gwałtownym i nagłym pogorszeniem stanu zdrowia w dniu 12 sierpnia 2012 r. jako uniemożliwiająca samodzielne sporządzenie odwołania, czy zlecenie dokonania tej czynności innej osobie, nie została natomiast uprawdopodobniona. Wręcz przeciwnie, skarżący w skardze wyjaśnił, iż zlecił sporządzenie odwołania profesjonalnemu pełnomocnikowi, który jednak zaniechał tej czynności z uwagi na utrudniony z nim kontakt. Sąd stwierdził, że ewentualne zaniedbanie pełnomocnika wyłącza możliwość przywrócenia terminu.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o nagłym pogorszeniu jego zdrowia Sąd zwrócił uwagę, że z treści skargi wynika, iż skarżący miał świadomość skutków przebytej w 2007 roku operacji, że zagraża ona całkowitym bezwładem kończyn dolnych w każdej chwili, a częściowy ich bezwład występuje bardzo często i wymaga natychmiastowego wyjazdu do szpitala w B. Wyjaśnił, że choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła niespodziewanie i uniemożliwiła dokonanie czynności, a strona nie miała możliwości wyręczenia się inną osobą. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem skarżący winien liczyć się z następstwami przebytego zabiegu operacyjnego tj. występującym bardzo często częściowym, czy mogącym wystąpić w każdej chwili całkowitym bezwładem obu kończyn. W odróżnieniu od nagłej choroby, która często nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, długotrwała niedyspozycja i to taka z którą należy się liczyć, nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu do dokonania konkretnej czynności procesowej, ponieważ nie wyklucza możliwości sporządzenia oświadczenia na piśmie i nadania tego pisma przez pocztę – osobiście lub przez domownika. Tak samo ocenić należy przedłużenie o jeden dzień hospitalizacji skarżącego.
Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżący nie powoływał się na pogorszenie stanu zdrowia, nie przedłożył żadnej dokumentacji lekarskiej, która potwierdziłaby jego zły stan zdrowia w badanym okresie. Dołączona do skargi dokumentacja medyczna (raport z operacji z 4 stycznia 2007r.) nie była znana organowi rozpoznającemu wniosek. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd podkreślił, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. To strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda, na którą się powołuje, była od niej niezależna i uniemożliwiła jej działanie nawet przy dołożeniu największego wysiłku możliwego w danych okolicznościach. Organ administracji nie ma w tym wypadku obowiązku poszukiwania przyczyn uchybienia terminu, ale jedynie obowiązek weryfikacji twierdzeń strony pod względem ich wiarygodności. Sąd stwierdził, że okoliczności powołane dopiero w skardze nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, skarżący, powołując się na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie art. 133 § 1 tej ustawy "poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenie, że skarżący z własnej winy uchybił terminowi do wniesienia odwołania oraz nie uprawdopodobnił pogorszenia się stanu zdrowia w okresie w którym powinno być wniesione odwołanie oraz poprzez uznanie, że orzeczenie organu administracji może być ocenione przez sąd administracyjny jedynie na podstawie wiedzy, jaką posiadał organ w dacie orzekania, a nie na podstawie stanu faktycznego sprawy w tym okoliczności i argumentacji nieznanej organowi administracji".
W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący podniósł, że Sąd I instancji "nie zrozumiał" w jakim stanie zdrowia się znajduje. W związku z tym skarżący dokładnie przedstawił na czym polegała przeprowadzona w 2007 roku operacja, jaki był jej zakres i konsekwencje dla jego zdrowia. Wskazał, że w związku z tym, "wielokrotnie w ciągu roku z bliżej nieokreślonych względów występuje u niego zgięcie zaimplantowanej rury co powoduje niedowład nóg, radykalne podniesienie ciśnienia ponad 200, omdlenia, niedotlenienie i gigantyczny ból głowy". Taka też sytuacja miała miejsce w sierpniu 2012 r. Skarżący wyjaśnił, że nie dysponuje jakąkolwiek dokumentacją mogącą potwierdzić pogorszenie jego stanu zdrowia w tym okresie, a to z tego względu, że nie korzysta z pomocy medycznej w kraju.
Skarżący stwierdził, że nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji, iż przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia nie można uwzględnić nowej argumentacji i nowych okoliczności powołanych w skardze. Odwołując się do przepisu art. 58 § 1 kpa wywiódł, że "wydaje się, iż zainteresowany w swojej skardze (...) powinien mieć prawo do wykazania, że w sprawie wystąpiły okoliczności powodujące, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy". Zarzucił też, że ani organ, ani Sąd nie zrozumiały zagadnienia związanego ze zleceniem sporządzenia odwołania profesjonalnemu pełnomocnikowi. Wyjaśnił, że wprawdzie zlecił przygotowanie odwołania adwokatowi i przekazał mu kopię otrzymanej decyzji, jednak nagłe pogorszenie stanu zdrowia spowodowało, że do udzielenia pełnomocnictwa nie doszło.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu medycyny celem ustalenia, czy w okresie pogorszenia stanu zdrowia spowodowanym zgięciem sztucznej tętnicy był w stanie sporządzić odwołanie od decyzji lub zlecić sporządzenie tego odwołania przez inną osobę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., o ile w sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy przesłanki nieważności postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznacza wskazany w skardze kasacyjnej zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji i powołane w niej podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przez podstawy skargi kasacyjnej rozumie się wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy prawa z wyjaśnieniem sposobu ich naruszenia (przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe wyjaśnienie wydaje się w niniejszej sprawie celowe z tego względu, że analiza wniesionej skargi kasacyjnej wskazuje, iż skarżący jedyną jej podstawą uczynił przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., a nie wymieniony w jej uzasadnieniu art. 58 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie kwestionując możliwości określenia podstawy skargi kasacyjnej również w tej części pisma, która zawiera uzasadnienie, należy zaznaczyć, że zasadniczym kryterium uznania powołanego przepisu za podstawę skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. jest wskazanie na jego naruszenie. W sytuacji natomiast, gdy skarżący kasacyjnie jedynie powołuje, cytuje, czy też odwołuje się do treści przepisu, nie wskazując w swojej argumentacji jednoznacznie na jego naruszenie przez Sąd I instancji, nie sposób uznać, że przepis ten stanowi podstawę, o której mowa w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka natomiast sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołał wprawdzie treść art. 58 § 1 kpa, ale w żadnym jej miejscu nie zarzucił jego naruszenia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowił wyłącznie powołany jako naruszony przepis art. 133 § 1 p.p.s.a.
Podstawa ta nie jest jednak usprawiedliwiona. Nietrafność postawionego zarzutu wynika już z samego jego uzasadnienia. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób określony przez skarżącego tj. "poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenie, ze skarżący z własnej winy uchybił terminowi do wniesienia odwołania oraz nie uprawdopodobnił pogorszenia się stanu zdrowia w okresie w którym powinno być wniesione odwołanie oraz poprzez uznanie, że orzeczenie organu administracji może być ocenione przez sąd administracyjny jedynie na podstawie wiedzy jaką posiadał organ w dacie orzekania, a nie na podstawie stanu faktycznego sprawy w tym okoliczności i argumentacji nieznanej organowi administracji". Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.. Wyrokowanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny, badając zasadność skargi czyni to w oparciu o akta sprawy przedstawione mu przez organ wraz ze skargą stosownie do wymogu zawartego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Akta sprawy administracyjnej dokumentują bowiem przebieg i tok postępowania administracyjnego, w tym wszystkie podejmowane przez organy obu instancji i strony postępowania czynności w sprawie i to od momentu wszczęcia postępowania do chwili jego zakończenia.
W istocie to właśnie akta postępowania administracyjnego pozwalają wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na ocenę prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i innych mających zastosowanie w konkretnej sprawie, pozwalają też zweryfikować poprawność dokonanych przez organy ustaleń i wyciągnąć właściwe wnioski co do zasadności i prawidłowości decyzji, a także co do rodzaju ewentualnych naruszeń prawa i możliwości ich wpływu na treść rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.ps.a. dochodzi zatem w szczególności wówczas, gdy sąd wyrokuje bez kompletnych akt administracyjnych. Brak chociażby części akt sprawy oznacza bowiem, że po pierwsze postępowanie w tym zakresie nie zostało właściwie skontrolowane, a po drugie, że zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zarzuca Sądowi I instancji wyrokowania bez akt administracyjnych.
Skarżący, jak wynika ze sformułowania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w/w ustawy i jego uzasadnienia, kwestionuje ocenę, że do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło z jego winy, a w konsekwencji zasadność oddalenia jego skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu. Należy zatem wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a nie mógł skutecznie spowodować kontroli kasacyjnej przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń w sprawie, ani podważyć też wyrażonej przez ten Sąd oceny prawnej i to nawet wówczas gdyby była ona błędna. Stanowisko, że norma zawarta w art. 133 § 1 p.p.s.a nie służy kwestionowaniu ustaleń faktycznych, ani tym bardziej podważaniu oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego zostało już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na uwagę zasługują zwłaszcza wyroki wydane w sprawach II OSK 1609/10, I OSK 2398/11 i I OSK 636/11 dostępne w bazie orzeczeń na https://cbois.nsa.gov.pl.
W rozpatrywanej sprawie spowodowanie skutecznej kontroli kasacyjnej prawidłowości przyjętych przez organy i Sąd I instancji ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej wymagało powołania w skardze kasacyjnej innych niż art. 133 § 1 p.p.s.a przepisów prawa.
W odniesieniu do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu medycyny na okoliczność stanu zdrowia skarżącego w okresie poprzedzającym wniesienie odwołania należy wyjaśnić, że wniosek ten jest niedopuszczalny nie tylko ze względu na szczególny charakter środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, ale również z tego względu, że jest on niedopuszczalny w ogóle w sprawach sądowoadministracyjnych. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Należy dodać, że przepis ten wpisuje się w istotę sądowej kontroli działalności administracji publicznej wynikającej z art. 184 Konstytucji RP. Zgodnie z tym unormowaniem ustawy zasadniczej, co zostało rozwinięte w przepisach p.p.s.a., zadaniem sądów administracyjnych jest ocena zgodności z prawem aktów, kończących postępowanie przed organami administracji publicznej, a nie prowadzenie tego postępowania w zastępstwie organów, bądź też w charakterze kolejnej trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też w art. 106 § 3 p.p.s.a., jako odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl której Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, dopuszczono przed sądem administracyjnym jedynie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Celem tego postępowania nie jest jednak dokonanie ustaleń na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ale przeprowadzenie kontroli takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem.
Z przedstawionych też względów, kontrola sądowa rozstrzygnięcia organu administracji musi odnosić się do okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili jego wydania przez organ, a nie w chwili wyrokowania przez sąd. Stanowisko Sądu I instancji, że ocena zaskarżonego postanowienia nie mogła opierać się na nowych okolicznościach podniesionych dopiero w skardze i nieznanych organowi załatwiającemu sprawę, było zatem w pełni prawidłowe.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.