Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2107/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 47/15 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego "D." sp. z o.o. w B. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 22 maja 2012 r. skarżąca zwróciła się do Starosty Gołdapskiego o uchylenie zmiany nr [...] wprowadzonej do operatu ewidencyjnego w dniu 16 grudnia 2004 r. W dniu wprowadzenia zmiany spółka była użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w obrębie [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...], Starosta Gołdapski odmówił wycofania czynności aktualizacyjnej ewidencji gruntów i budynków - uchylenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina Gołdap - nr [...], dotyczącej wprowadzenia z urzędu, w działce ewidencyjnej nr [...], użytku gruntowego Bi – inne tereny zabudowane w miejsce użytków gruntowych N - nieużytek i B-N.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyła skarżąca.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego, po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] września 2012 r. uchylił decyzję Starosty i umarzył w całości postępowanie pierwszej instancji.

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 25 marca 2013 r. zaskarżył w/w decyzję do WSA w Olsztynie.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 362/13 WSA w Olsztynie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2012 r.

W związku z powyższym organ II instancji w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję, uchylającą decyzję Starosty Gołdapskiego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Starosta Gołdapski ponownie odmówił wycofania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina Gołdap - nr [...] z dnia 16.12.2004 r., dotyczącej wprowadzenia z urzędu, w działce ewidencyjnej nr [...], użytku gruntowego Bi - inne tereny zabudowane w miejsce użytków gruntowych N - nieużytek i B-N - budynek na nieużytku oraz sprostował zapisy w operacie ewidencyjnym w następujący sposób: w działce nr [...] w [...] w miejsce konturu Bi o pow. [...]ha wprowadzić kontur Bi o pow. [...]ha oraz kontur N o pow. [...]ha. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie dowodowe celem zbadania, czy czynność aktualizacyjna – zmiana nr [...] z dnia 16 grudnia 2004 r., została dokonana w sposób zgodny z istniejącym na gruncie stanem faktycznym. Powyższa zmiana została wprowadzona do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], na podstawie wykazu zmian gruntowych, zgodnie z § 47 ust.1 oraz § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r.

Nr 38, poz. 454). Zdaniem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, nie było podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, na podstawie § 47 ust. 3 w/w rozporządzenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca wskazując, iż decyzja w całości jest bezzasadna i w uzasadnieniu odwołania podważyła poprawność ustalenia zasięgu konturu użytku gruntowego Bi w działce będącej przedmiotem postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu [...] listopada 2014 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Gołdapskiego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że wobec kwestionowania we wniosku z dnia 22 maja 2012 r. przez wprowadzenia konturu użytku gruntowego Bi w w/w działce, zasadnym było podjęcie przez Starostę Gołdapskiego działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego na dzień wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany nr [...]. W tym celu, organ I instancji zlecił firmie K. wykonanie opracowania, polegającego na określeniu granic i powierzchni użytków gruntowych w przedmiotowej działce, na dzień wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków w/w zmiany.

Jak wynika z powyższej ekspertyzy, w granicach działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Gołdap, na dzień w/w zmiany, wydzielono trzy rodzaje użytków gruntowych: Ls - lasy o pow. [...]ha, Bi - inne tereny zabudowane o pow. [...]ha obejmujące teren pod budynkami oraz teren otaczający, na którym zlokalizowano plac składowy częściowo utwardzony z widocznymi oznakami użytkowania oraz rozjeżdżonymi ciągami komunikacyjnymi, a także N - nieużytki o pow. [...]ha zlokalizowane wokół terenu zakwalifikowanego jako Bi. Opracowanie to stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Oznaczenia użytków gruntowych zostały określone zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zaliczającym grunty do poszczególnych użytków gruntowych i obowiązującym w dacie wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany nr [...].

W skardze na decyzję z [...] listopada 2014 r. podkreślono, że zdjęcia lotnicze przedmiotowej działki, przedstawiające stan faktyczny na gruncie na dzień 7 września 1999 r. oraz na dzień 12 października 2005 r. powinny być użyte w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek spółki z dnia 22 sierpnia 2008 r., na podstawie którego przeprowadzono kontrolę doraźną w Starostwie Powiatowym w Gołdapi, która wykazała, że zmiana nr [...] z dnia 16 grudnia 2004 r. została przeprowadzona niezgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że organy w toku postępowania administracyjnego zebrały bogaty i przekonujący materiał dowodowy, potwierdzający zasadność i zgodność z istniejącym na gruncie stanem faktycznym, dokonanej czynności aktualizacyjnej w postaci zmiany nr [...] z dnia 16 grudnia 2004 r. W przedmiotowej działce kontur użytku gruntowego Bi potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, takie jak akt notarialny nr [...] z dnia 22.07.2004 r. (akta adm., k. – 18), w którym znajduje się opis rzeczonej nieruchomości, ekspertyza dr hab. B. B. prof. nadzw. UWM z dnia 27.05.2009 r., (nie odnosząca się jednak do zasięgu użytku) oraz ostateczna decyzja administracyjna Starosty Gołdapskiego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], przed wydaniem której organ zlecił wykonanie aktualizacji zasięgu użytku gruntowego Bi, wykonanej przez geodetę uprawnionego Jolantę Pomianowską - operat techniczny uzupełniający KERG: [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24.07.2009 r. Ponadto Starosta Gołdapski zlecił firmie K. wykonanie opracowania, mającego zasadnicze znaczenie dowodowe w sprawie, polegającego na określeniu granic i powierzchni użytku gruntowego Bi, na przedmiotowej działce, na dzień wprowadzonej do ewidencji gruntów i budynków zmiany nr [...] z dnia 16.12.2004 r. Z ekspertyzy wynika (sprawozdanie techniczne, akta adm. k. – 33), że w granicach działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Gołdap, na dzień w/w zmiany, wydzielono trzy rodzaje użytków gruntowych: Ls - lasy o pow. [...]ha, Bi – inne tereny zabudowane o pow. [...]ha obejmujące teren pod budynkami oraz teren otaczający, na którym zlokalizowano plac składowy częściowo utwardzony z widocznymi oznakami użytkowania oraz rozjeżdżonymi ciągami komunikacyjnymi, oraz N - nieużytki o pow. [...]ha zlokalizowane wokół terenu zakwalifikowanego jako Bi.

Oznaczenia użytków gruntowych zostały określone zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zaliczającym grunty do poszczególnych użytków gruntowych, obowiązującym w dacie wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany nr [...].

Organy prawidłowo uznały zasadność i zgodność z istniejącym na gruncie stanem faktycznym, dokonanej czynności aktualizacyjnej w postaci zmiany nr [...] z dnia 16 grudnia 2004r., co znalazło potwierdzenie w bogatej dokumentacji. Przeprowadzone postępowanie dowiodło, że uprzednio w operacie ewidencyjnym figurowało oznaczenie użytku gruntowego B-N na spornej działce, co było niezgodne z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 7 k.p.a., art.77 §1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi wywiedzionej od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], w sytuacji gdy Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że organy rozstrzygające w sprawie nie rozpoznały sprawy wszechstronnie, gdyż:
2. a. organy rozstrzygające sprawę nie przypisały żadnego znaczenia okoliczności mającej istotne znaczenie w sprawie i świadczącej o tym, że wpis zmiana [...] był obarczony poważną wadą tj. że w chwili dokonywania zmiany nr [...] w dniu 16.12.2004 r. organ właściwy do jej dokonania dokonał jej z naruszeniem przepisów prawa mających znaczenie przy ocenie okoliczności przesądzających o możliwości dokonania zmiany tj. dokonał jej w braku materiału dowodowego świadczącego o zgodności dokonania tejże zmiany ze stanem faktycznym mającym miejsce na gruncie - w dokumentach stanowiących podstawę wpisu brak było dowodu potwierdzającego nie tylko zasięg ewentualnych zmian, ale i stan faktyczny uzasadniający ich dokonanie — brak było mapy wywiadu terenowego, co stanowiło o naruszeniu § 45 ust 1 oraz § 46 §1 pkt 2 oraz § 47 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej zwane rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków) - organ dokonał aktualizacji w oparciu o nieudokumentowaną zmianę,
3. b. organy rozstrzygające sprawę nie zwróciły uwagi na fakt, że w materiale dowodowym zebranym w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów wykazujących faktyczny, zgodny z rzeczywistością sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w dniu dokonania zmiany tj. w dniu 16.12.2004 r.,
4. c. organy prowadzące postępowanie mimo całej dokumentacji zebranej i zgromadzonej w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego nie zgromadziły dowodu, który wskazywałby, że w dacie dokonywania zmiany [...], tj. w dniu 16.12.2004 r. zachodziły okoliczności uzasadniające wprowadzenie zmiany - że zmiana była udokumentowana w rozumieniu § 45 ust 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i zasadna z uwagi na stan rzeczywisty na gruncie,
5. d. organy prowadzące postępowanie nie rozważyły okoliczności dotyczących sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w rzeczywistości w dacie dokonania zmiany [...], a te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. nie rozważyły okoliczności, iż stan zabudowań, które były i są zupełnie zniszczone, nie pozwalał i nie pozwala na ich wykorzystywanie, nigdy nie była ona przez nią wykorzystywana w prowadzeniu działalności,
6. e. organy prowadzące postępowania a priori założyły, że skoro na przedmiotowej nieruchomości posadowione są budynki, czy też plac utwardzany, z rozjeżdżonymi ciągami komunikacyjnymi, to grunty te należy zaliczyć do kategorii Bi, w sytuacji gdy brak jest właściwych dowodów, które wykazywałaby sposób wykorzystania gruntów na dzień dokonania zmiany [...] uzasadniających dokonanie zmiany o takiej treści,
7. i. organy prowadzące postępowanie nie rozważyły, czy zmiana [...] dokonana została we właściwym trybie tj. czy jej wprowadzenie nie zostało dokonane z naruszeniem § 47 ust 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków;
8. 2) § 46 ust 2 pkt 1- 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż
9. a. prawidłowość wpisu w ewidencji gruntów i budynków sporządzona z urzędu może zostać stwierdzona na podstawie map, ekspertyz i dokumentacji w postaci zdjęć lotniczych, w sytuacji gdy z treści tegoż przepisu wynika, iż dokumenty takie nie mogą być podstawą wpisu dokonanego z urzędu w ewidencji gruntów i budynków
10. b. sprostowanie wpisu dokonanego z urzędu może odbyć się na podstawie innych dokumentów niż wymienione w tym przepisie;
11. 3) art. 113 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż:
12. a. sprostowanie może dotyczyć czynności materialno-technicznej, w sytuacji gdy instytucja ta dotyczy decyzji administracyjnej oraz postanowień (w zw. z art 126 k.p.a.),
13. b. kwestie dotyczące ustalenia powierzchni poszczególnych typów gruntów i zakwalifikowanie tychże powierzchni według oznaczeń zawartych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków mogą podlegać sprostowaniu, w sytuacji gdy sprostowanie może dotyczyć błędów o charakterze oczywistym i nie może prowadzić do merytorycznej zmiany danego rozstrzygnięcia - do zmiany ustaleń faktycznych w danej sprawie, tu do zmiany ustaleń faktycznych będących podstawą dokonania czynności materialno technicznej, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do zmian merytorycznych i do zmiany takich ustaleń stanowiących podstawę czynności materialno technicznej - zmieniono zakres poszczególnych użytków gruntowych, których dotyczyło dokonanie zmiany [...] co też nadało zmianie moc wsteczną
14. 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj.:
15. a. pominięcie, iż ocena zgodności wpisów ewidencji gruntów i budynków pod kątem zgodności wpisu z rzeczywistym stanem faktycznym nie odnosi się do rzeczywistego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości,
16. b. sprostowanie zmiany nr [...] w zakresie okoliczności merytorycznych i nadanie jej przez to mocy wstecznej, co jest sprzeczne z istotą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków;
17. 5) naruszenia ust. 3 pkt 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu na dzień dokonania zmiany 16.12.2004 r. przez jego niewłaściwą wykładnię eksploatacje i uznanie, że:
18. a. obszar oznaczony przez organy Bi o ustalonej przez organy powierzchni [...]ha należy zakwalifikować właśnie jako ten użytek z uwagi na fakt posadowienia na nim budynków, placu utwardzonego i widocznych ciągów komunikacyjnych, w sytuacji gdy w treści tego ustępu mowa jest o budynkach i urządzeniach związanych między innymi z usługami, co też oznacza, że elementem mającym znaczeniu przy dokonaniu tej klasyfikacji znaczenie ma faktyczne użjńkowania i wykorzystywanie budynków i urządzeń, o których mowa w tym ustępie,
19. b. plac składowy to urządzenia, o których mowa w tym ustępie, w sytuacji gdy w ramach załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów budynków - i już obowiązującego w czasie dokonywania zmiany [...] wyróżnia się kategorię i urządzeń służących różnym celom i urządzeń magazynowo - składowych, przy czym urządzenia magazynowo składowe wskazuje się w ust 3 pkt 2 załącznika nr 6 do rozporządzenia jako cechę charakterystyczną pozwalającą określić dany grunt jako grunt premysłowy- tym samym powierzchnia obszaru Bi została przez organy ustalona w sposób wadliwy,
20. c. przyjęcie, iż plac składowy oraz rozjeżdżone ciągi komunikacyjne mogą stanowić cechę pozwalająca przypisać grunt do użytków gruntowych określonych jako "inne tereny zabudowane", w sytuacji gdy nie są to budynki - tym samym powierzchnia obszaru Bi została przez organy ustalona w sposób wadliwy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz obciążenie organu kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawy kasacyjne zostały określone w art.174 p.p.s.a. zaś zgodnie z art.176 §pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna również zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie musi być precyzyjne, a przede wszystkim uzasadnienie skargi kasacyjnej musi się wprost odnosić do tych przepisów które zostały wskazane w zarzutach, albowiem z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaje się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych będzie miała decydujące znaczenie dla poprawnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na art.22 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj. pominięcie, że ocena zgodności wpisów w ewidencji pod kątem zgodności wpisu z rzeczywistym stanem faktycznym nie odnosi się do rzeczywistego sposobu wykorzystania nieruchomości, a także sprostowanie zmiany nr [...] powoduje nadanie jej mocy wstecznej co jest sprzeczne z istotą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek nawiązania do wskazanego przepisu art.22 ust.2 ustawy, a tym samym brak uzasadnienia na czym polegało naruszenie tego konkretnego przepisu wskazanego w podstawach kasacyjnych. Powołany art.22 ust.2 ustawy ma następującą treść "Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.

Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej" Wskazany przepis dotyczy obowiązku zgłaszania organowi danych objętych ewidencją gruntów oraz wyjątków od tego obowiązku.

Odnosząc się do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj ust.3 pkt 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonanej zmiany, tj. 16 grudnia 2004r. poprzez jego błędną wykładnię, należy w pierwszej kolejności przytoczyć precyzyjnie treść ówczesnego ust.3 pkt 1 do 3. Zgodnie z ust 3. Grunty zabudowane i zurbanizowane pkt 1 to tereny mieszkaniowe, do których zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe, pkt 2 to tereny przemysłowe, do których zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia służące produkcji przemysłowej, a także ujęcia wody, oczyszczalnie ścieków, stacje transformatorowe, czynne hałdy i wysypiska, urządzenia magazynowo-składowe, bazy transportowe i remontowe itp., pkt 3 to inne tereny zabudowane, do których zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z administracją, służbą zdrowia, handlem, kultem religijnym, rzemiosłem, usługami, nauką, oświatą, kulturą i sztuką, wypoczynkiem, łącznością itp., czynne cmentarze, grzebowiska zwierząt oraz inne grunty zabudowane, niewymienione w pkt 1 i 2. Z powołanych zasad zaliczania gruntów zabudowanych do poszczególnych grup wynika, że zawarta w pkt 3 grupa innych terenów zabudowanych, to nie tylko grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z realizacją wymienionych celów, ale w tej grupie mieszczą się również inne grunty zabudowane niewymienione w pkt 1 (tereny mieszkaniowe) i w pkt 2 (tereny przemysłowe).

Tym samym zawarta w pkt 3 grupa innych terenów zabudowanych ma charakter otwarty i obejmuje wszystkie te tereny zabudowane, które nie są terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, jak również terenami zabudowanymi o których mowa w początkowej części pkt 3. Dlatego też dokonana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia pkt 3 w świetle której grupa inne tereny zabudowane dotyczy tylko terenów zabudowanych związanych z usługami jest nieprawidłowa, albowiem grupa ta może również obejmować inne tereny zabudowane nie związane z usługami, czy też nie związane z prowadzeniem jakiejkolwiek działalności.

Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że plac składowy to urządzenie magazynowo-składowe, które zgodnie z pkt 2 ust.3 załącznika powinno być zaliczane do terenów przemysłowych, to przede wszystkim należy zauważyć, że urządzenia magazynowo-składowe wówczas można zaliczyć do grupy terenów przemysłowych jeżeli związane są z gruntami zajętymi pod budynki i urządzenia służące produkcji przemysłowej. Jeżeli zatem dany grunt zajęty jest pod budynki i urządzenia służące produkcji przemysłowej to wówczas i urządzenia magazynowo-składowe będą zaliczane do grupy terenów przemysłowych. Jeśli zaś brak tego związku, albowiem budynki i urządzenia nie służą produkcji przemysłowej to wówczas i urządzenia magazynowo-składowe, czy też place składowe nie będą zaliczane do grupy terenów przemysłowych z pkt 2, lecz do innych terenów zabudowanych o której mowa w pkt 3. Mając powyższe na uwadze, zarzuty dotyczące naruszenia ust.3 pkt 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię pojęcia inne tereny zabudowane są nieuzasadnione.

W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 7 k.p.a., art.77§1 k.p.a., oraz §45 ust.1, § 46 ust1, ust.2 pkt 1-4 § 47pkt 1 (prawdopodobnie skarżący miał na uwadze ust.1) oraz §47 ust.3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powołane przepisy rozporządzenia w dacie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków tj. w dniu 16 grudnia 2004r. miały następującą treść;

Zgodnie z § 45.

1. 1. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Z kolei zgodnie z § 46.

1. 1. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.
2. 2. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:
3. 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,
4. 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,
5. 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,
6. 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Natomiast powołany § 47 w ust.1 stanowił, że aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych, zaś treść ust.3 była następująca, w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się zatem do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że są one niezasadne, z powołanych przepisów wynikają następujące zasady: pierwsza zasada wskazuje, że aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian (§45), druga zasada określa, że w przypadku aktualizacji podejmowanej z urzędu te udokumentowane zmiany mają wynikać z wymienionych §46 ust.2 pkt 1-4 dokumentów, wśród wymienionych dokumentów w pkt 2 znajdują się opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych i trzecia zasada zgodnie z którą wprowadzenie zmian w operacie ewidencji następuje w drodze czynności materialnotechnicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W oparciu o te zasady organ dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dnia 16 grudnia 2004r.

Natomiast w obecnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek skarżącego w którym żądał wydania decyzji uchylającej zmianę wprowadzoną z urzędu w dniu 16 grudnia 2004r. organ jeszcze raz podał ocenie prawidłowość dokonanej wówczas zmiany. Przeprowadzona przez organy ponowna ocena zebranego wówczas materiału dowodowego potwierdziła zasadność wprowadzenia użytku gruntowego Bi, potwierdziła również istniejący brak w postaci określenia powierzchni tego użytku, stąd też w obecnym postępowaniu zostało to uzupełnione.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art.113 k.p.a., który to przepis jak podnosi skarżący ma zastosowanie do sprostowania decyzji lub postanowienia, a nie czynności materialno-technicznej. Niezasadność tego zarzutu wynika stąd, że przepis ten nie był stosowany w niniejszej sprawie. Natomiast stosownie do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; 2)ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

1. 3) wyeliminowania danych błędnych. W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z tą trzecią sytuacją określoną w § 45 ust.1 pkt 3, czyli aktualizacja miała na celu wyeliminowanie danych błędnych.

Sam wpis do ewidencji ma charakter czynności materialno - technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Natomiast jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2009 r. I OSK 495/09). Skoro tak, to stwierdzić należy, że starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 powoływanej wyżej ustawy także i w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotkniętego poważną wadą i oczywiście nieodpowiadającego stanowi faktycznemu w dacie jego dokonania.

Podkreślić przy tym należy, że co do istoty zasadny jest pogląd, o braku możliwości dokonywania wpisów w ewidencji z datą wsteczną. Jednak nie sposób wykluczyć takiej sytuacji, w której wskutek błędnego wpisu do ewidencji gruntów i budynków jednostka obciążona zostanie np. obowiązkiem podatkowym nie mającym podstaw w rzeczywistym charakterze nieruchomości - natomiast opierającym się na zapisie w ewidencji - decydującym o określeniu zobowiązania podatkowego, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2010r. sygn.akt III SA/Gd 114/10.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skarge kasacyjną.