Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 45/16, po rozpoznaniu skargi S. B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza Miasta Ś. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z uzasadnieniem (pkt I); stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt III) i zasądził od Burmistrza Miasta Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt IV).
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
S. B. wnioskiem z dnia 11 stycznia 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Ś. o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie, jak został wydatkowany budżet Miejskiego Domu Kultury na 2015 r. ze wskazaniem na co zostały przeznaczone pieniądze ze zwiększenia budżetu w stosunku do 2014 r. Podał, że nie oczekuje sprawozdania z wykonania budżetu, a jedynie udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia zapytania. W przypadku odmowy prosi o uzasadnienie w odniesieniu do ustawy o odstępie do informacji publicznej. Podkreślił, że wnioskował już pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej o tej samej treści, jednak odpowiedź jaką otrzymał od dyrektorki Miejskiego Domu Kultury w dniu 4 stycznia 2016 r. nie jest dla niego satysfakcjonująca, a zatem zwraca się z tym samym zapytaniem ponownie.
Burmistrz Miasta Ś. pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi i wskazał, że Miejski Dom Kultury jako instytucja Kultury nie posiada dokumentu finansowego o nazwie "budżet". Zgodnie z obowiązującym prawem podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy. Wyjaśnił, że wydatkowanie środków publicznych odbywa się w oparciu o zasady określone w art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Dotacja udzielona samorządowej instytucji kultury w 2015 r. została przeznaczona zgodnie z zapisem załącznika nr 6 do uchwały nr III/13/2014 Rady Miejskiej w Ś. z dnia 30 grudnia 2014 r. "środki na zadania w zakresie kultury".
S. B. w dniu 12 lutego 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w Ś., skargę na bezczynność w zakresie udzielenia mu informacji przez Burmistrza Miasta i Urzędu Miejskiego w Ś., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") przez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o: zobowiązanie Burmistrza Miasta i Urzędu Miejskiego w Ś. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że do dnia jej złożenia nie otrzymał odpowiedzi na zadane pytanie, zaś organ nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, przez co naruszył 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ś. wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę na bezczynność i na mocy art. 149 § 1 ppsa zobowiązał organ do dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku), stwierdzając jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie organ skierował do skarżącego pismo w terminie określonym w art. 13 ustawy, jednak nie odpowiadało ono na pytanie zadane przez wnioskodawcę. Wskazanie bowiem jakiejkolwiek informacji przez podmiot zobowiązany nie powoduje, że odpowiedź ta została udzielona. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jakakolwiek odpowiedź nie zwalnia od zarzutu bezczynności i w takim kontekście należało ocenić odpowiedź organu na wniosek skarżącego, który dotyczył przeznaczenia środków finansowych przydzielonych w 2015 r. – a więc dotyczył wskazania przedsięwzięć, projektów, a nie tylko zadań. Tymczasem odpowiedź Burmistrza Ś., że dotacja została przeznaczona na zadania w zakresie kultury, jest odpowiedzią ogólnikową, nieprecyzyjną i niewskazującą konkretnych przedsięwzięć, czy projektów. Także cytowanie ustawy o finansach publicznych i uchwał Rady Miejskiej oraz załączników do niej nie jest odpowiedzią na konkretny wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, zatem na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał go do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r. Jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta Ś. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie prawa materialnego, a to:
- - art. 13 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielona przez organ informacja jest odpowiedzią ogólnikową, nieprecyzyjną i nie stanowi odpowiedzi na konkretny wniosek z dnia 11 stycznia 2016 r., co świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na dzień wniesienia skargi, do którego został skierowany wniosek o jej udostępnienie, podczas gdy stanowisko organu zawarte w odpowiedzi faktycznie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji i na dzień wniesienia wniosku o udzielenie informacji stanowi ono informację pełną i adekwatną do treści wniosku;
- - art. 9 pkt 13 w zw. z art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy żądana przez stronę informacja publiczna dotyczyła wskazania przeznaczenia pieniędzy ze zwiększenia budżetu dla Miejskiego Domu Kultury w Ś. w stosunku do 2014 r., zaś samorządowa instytucja kultury, którą jest Miejski Dom Kultury w Ś., w myśl powołanych przepisów, przedstawia informację o przebiegu wykonania oraz sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym, co prowadzi do wniosku, że zarówno w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak i w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu przez S. B. organ nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r.;
- - art. 267 w zw. z art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i wskutek tego przyjęcie, że po stronie organu miała miejsce bezczynność w zakresie udzielenia informacji przez Burmistrza Miasta Ś. na wniosek skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r., podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem zarząd przedstawia w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem rocznym z wykonania planu finansowego samorządowej instytucji kultury podległej tej jednostce samorządu terytorialnego, które stanowi podstawę do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, co prowadzi do stwierdzenia, że zarówno w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak i w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu przez S. B. organ nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r. z uwagi na zakres żądanych przez niego informacji oraz dane jakimi dysponował organ w chwili rozpoznawania jego wniosku z uwzględnieniem wiążących go regulacji wynikających z ustawy o finansach publicznych.
W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną, nie można stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy udzielił odpowiedzi na wniosek strony w sposób wyczerpujący, a jego stanowisko w niej zawarte, faktycznie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji na dzień rozpoznania wniosku – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Przedstawiona bowiem przez organ informacja stanowiła w gruncie rzeczy tą, której oczekiwał wnioskodawca i była ona pełna i adekwatna odnośnie co do treści wniosku na dzień jego rozpoznania, co zwalnia organ od zarzutu bezczynności w tym zakresie i w konsekwencji naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji bezkrytyczne przyjęcie, że na dzień wniesienia skargi, organ pozostawał w bezczynności, nie odnosząc się w ogóle do regulacji ustawy o finansach publicznych w zakresie dotyczącym obowiązków sprawozdawczych jednostki samorządu terytorialnego względem jej organu stanowiącego, obejmujących zakończony rok budżetowy i obowiązujących w tym zakresie terminów ustawowych wynikających z art. 267 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 265 pkt 2 tej ustawy. Mając na uwadze, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 11 stycznia 2016 r. wpłynął i podlegał przez organ rozpoznaniu jeszcze przed upływem terminów do sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego Miejskiego Domu Kultury w Ś. (tj. do dnia 28 lutego 2016 r.) oraz sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Gminy Ś. (tj. do dnia 31 marca 2016 r.), to niemożliwe było udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi wykraczającej poza informacje posiadane przez organ w dacie złożenia wniosku.
Ma to istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż wobec przedstawionych okoliczności nie można organowi zarzucać bezczynności, bowiem działał on w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Jakkolwiek wnioskodawca zaznaczał we wniosku, że "nie oczekuje sprawozdania z wykonania budżetu a udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia zapytania", to jednak uszło uwadze Sądu, że podstawę do udzielenia informacji na temat konkretnych przedsięwzięć, projektów - które zdaniem Sądu byłyby adekwatną odpowiedzią na przedstawione organowi pytanie "jak został wydatkowany budżet MDK na rok 2015 ze wskazaniem na co zostały przeznaczone pieniądze ze zwiększenia budżetu w stosunku do roku 2014" - stanowi dopiero sprawozdanie z wykonania planu finansowego, którego w dacie złożenia wniosku jeszcze nie było. Zasadnie zatem organ odwołał się w swojej odpowiedzi do uchwały Rady Miejskiej w Ś. nr 111/13/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. - załącznik nr 6, wskazując, że środki z dotacji zostały przeznaczone na zadania w zakresie kultury, gdyż na dzień złożenia wniosku była to jedyna możliwa do udzielenia informacja adekwatna do postawionego w nim pytania.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie i zarzucił, że bezzasadne jest twierdzenie, iż Burmistrz Miasta Ś. nie wiedział i przez co nie mógł udzielić informacji w chwili złożenia wniosku, jak i na co zostały wydatkowane pieniądze w Miejskim Domu Kultury w Ś. w 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania co do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym sformułowanym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, tj. dotycząca wszelkich form działalności państwa, w tym m. in. majątku publicznego (por. art. 1 w zw. z art. 6 ustawy). Zgodnie z orzecznictwem sądowym, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują w zakresie swoich kompetencji majątkiem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją tą będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadały również te, których organ używa do realizowania powierzonych prawem zadań (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 173/09).
W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej można mówić tylko wówczas, gdy pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną nie udostępnia jej on zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 11 stycznia 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Ś. o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie, jak został wydatkowany budżet Miejskiego Domu Kultury na 2015 r. oraz na co zostały przeznaczone pieniądze ze zwiększenia budżetu w stosunku do 2014 r., podkreślając, że nie oczekuje sprawozdania z wykonania budżetu, a jedynie udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia zapytania. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, wskazując, że Miejski Dom Kultury jako instytucja kultury nie posiada dokumentu finansowego o nazwie "budżet", bowiem podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy. Wyjaśnił ponadto, że wydatkowanie środków publicznych odbywa się w oparciu o zasady określone w art. 44 ustawy o finansach publicznych w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Wskazał również, że dotacja udzielona samorządowej instytucji kultury w 2015 r. została przeznaczona zgodnie z zapisem załącznika nr 6 do uchwały nr III/13/2014 Rady Miejskiej w Ś. z dnia 30 grudnia 2014 r. "środki na zadania w zakresie kultury".
Bez wątpienia zatem informacja, o którą wnioskował skarżący ma charakter informacji publicznej. Do oceny natomiast pozostaje kwestia, czy odpowiedź, jakiej udzielił organ wnioskodawcy, stanowi, w świetle powołanych wyżej przepisów przedmiotowej ustawy, udostępnienie informacji publicznej, czy też świadczy o bezczynności organu w tym przedmiocie.
Należy w tym zakresie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że samo wskazanie przez organ, iż podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy, bowiem nie posiada ona dokumentu finansowego o nazwie budżet, jest odpowiedzią ogólnikową, nieprecyzyjną i niewskazującą konkretnych przedsięwzięć, projektów, czy zadań, których podania domagał się w swoim wniosku skarżący, a zatem nie stanowi ona udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej we wskazanym we wniosku zakresie, co powoduje, że organ jej udzielający jest w bezczynności.
Podkreślenia wymaga, że skarżący wcześniejszym wnioskiem z dnia 22 grudnia 2015 r. zwracał się już do organu o tę samą informację, jednak nie skonkretyzował wtedy w pełnym zakresie swojego żądania. W odpowiedzi wówczas uzyskanej w dniu 4 stycznia 2016 r. organ wskazał, że ustawowy termin sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu instytucji kultury upływa w dniu 31 marca roku następującego po roku budżetowym, a zatem przed tym terminem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie może zostać uwzględniony. Mając to wszystko na uwadze, skarżący w ponownym wniosku z dnia 11 stycznia 2016 r. wskazał, że nie oczekuje od organu udostępnienia sprawozdania z wykonania budżetu, a jedynie udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia wniosku z jego wykonania.
Biorąc zatem pod uwagę, że żądana przez skarżącego informacja publiczna dotyczyła wskazania, w jaki sposób został wydatkowany budżet Miejskiego Domu Kultury na 2015 r. oraz na co zostały przeznaczone pieniądze ze zwiększenia budżetu w stosunku do 2014 r., jednak bez konieczności udostępnienia sprawozdania z wykonania budżetu, organ, wbrew powołanym w podstawie kasacyjnej przepisom ustawy o finansach publicznych, błędnie, a na pewno wymijająco poinformował skarżącego, że Miejski Dom Kultury jako instytucja kultury nie posiada dokumentu finansowego o nazwie "budżet". Zgodnie bowiem z art. 265 pkt 2 tej ustawy, państwowe i samorządowe instytucje kultury, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, przedstawiają właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym - sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym.
Następnie zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej (art. 267 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).
W świetle powyższego, bez znaczenia pozostaje jednak, czy dokumentem przedstawiającym wydatki finansowe instytucji kultury, jaką jest Miejski Dom Kultury jest plan finansowy, o którym mowa w art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i na który powołuje sie organ, czy też sprawozdanie roczne z wykonania budżetu, o którym mowa w art. 267 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i na który powołano się w skardze kasacyjnej, bowiem istotne jest to, czego żądał skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z treści natomiast jego wniosku wynika, że domaga się on wskazania przez tę instytucję, jakie wydatki zostały przez nią poniesione w 2015 r. oraz na co zostały przeznaczone pieniądze ze zwiększenia budżetu w stosunku do 2014 r. Jego intencją nie jest chęć uzyskania jednego z powołanych powyżej dokumentów finansowych, a jedynie podania konkretnych wydatków. Organ zaś ewidentnie uniknął udzielenia odpowiedzi na tak sformułowane pytanie i zamiast tego przywołał jedynie przepisy ustawy o finansach publicznych oraz uchwałę Rady Miejskiej w Ś. Powołana zatem podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy; art. 9 pkt 13 w zw. z art. 265 pkt 2 oraz art. 267 w zw. z art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Słusznie więc zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 ppsa do rozpoznania przedmiotowego wniosku, albowiem organ nie wywiązał się ze swojego obowiązku i nie udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnie z jego żądaniem.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.