Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2107/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 455/17 oddalił skargę M. S. i M. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zabudowana budynkiem mieszkalnym nieruchomość przy ul [...] w [...] pozostaje we współużytkowaniu wieczystym M. S. i M. S. w udziałach po ½ części. Na 13 października 2005 r. nieruchomość ta stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego J. R. Tenże zaś zbył to prawo wraz z odrębnym prawem własności budynku aktem notarialnym z [...] marca 2015 r. rep. A [...] na rzecz spółki z o.o. W. Spółka z kolei aktem notarialnym z [...] listopada 2015 r. rep. A Nr [...] zbyła przynależne jej do nieruchomości prawo na rzecz skarżących. Pierwotnie prawo użytkowania wieczystego ustanowiono zaś na podstawie umowy z [...] września 1987 r. rep. [...] na rzecz Z. B. i M.N. Sama nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Skarżący wnioskiem z 17 grudnia 2015 r. wystąpili o nieodpłatne przekształcenie przynależnego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

W następstwie rozpoznania tego wniosku, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] odmówił skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów przy ul. [...] w [...] w prawo własność. Odwołując się do konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 organy wywodziły, że obecnie - stosownie do art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm., dalej: "u.p.u.w.") prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie administracyjnym przysługuje wyłącznie osobom fizycznym, będącym w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanymi na cele mieszkaniowe lub zabudowanymi garażami albo przeznaczonymi pod tego rodzaju zabudowę, oraz osobom fizycznym, które są następcami prawnymi takich osób. Jako, że wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego od osoby prawnej, to nie spełniają ww. kryterium podmiotowego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 i 3 powołanej ustawy.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (zmodyfikowaną w piśmie procesowym z 1 czerwca 2017 r.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że złożona przez skarżących skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zakwestionowanej decyzji stanowiły przepisy art. 1 ust. 1 i 3 u.p.u.w. Sąd wskazał, że ich treść normatywna odczytywana musi być w uwzględnieniu konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, którym orzeczono, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 u.p.u.w. w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 konstytucji RP, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Następnie po przytoczeniu treści art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.u.w. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. i przynależnego co do zasady osobom fizycznym (art. 1 ust. 1 i 1 a). W przypadku osób prawnych uprawnienie takie, zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, służyło tylko dwóm ich kategoriom: będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz spółdzielniom mieszkaniowym, będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2). Ustawa umożliwia jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po ww. dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób fizycznych, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz właścicieli lokali (w tym wypadku także osób prawnych), których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 4). Na ten ostatni ustęp art. 1 wskazują skarżący jako podstawą uzyskania przekształcenia, zarzucając organom rozstrzygającym sprawę, że nie stosując go dopuściły się jego naruszenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie zasadami wykładni przepisów prawa, wszelkie wyjątki od reguły powinny być stosowane w sposób ścieśniający, a wykładnia rozszerzająca przepisów przewidujących odstępstwo (wyjątek) od zasady jest niedopuszczalna. Skoro zatem przewidziany w ustępie 4 art. 1 ustawy wyjątek, odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", to przepis ten należy wykładać w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym jednostkom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po 13 października 2005 r., zostało przyznane. To zaś w sposób oczywisty wyklucza jego zastosowanie do skarżących, którzy prawo użytkowania wieczystego do zbudowanego gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...] uzyskali na mocy umowy sprzedaży z [...] listopada 2015 r. zawartej z poprzednim użytkownikiem wieczystym – spółką z.o.o. W. z siedzibą w [...] (rep. A nr [...]).

Ta zaś, prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność posadowionego na nim budynku nabyła od J. R., który był jej użytkownikiem wieczystym także [...] października 2005 r., aktem notarialnym z [...] marca 2015 r.

Sytuacja prawna następców prawnych użytkowników wieczystych - w zakresie możliwości uzyskania przez nich przekształcenia prawa – ukształtowana jest natomiast na zasadach ogólnych, o czym expressis verbis stanowi ust. 3 art. 1 u.p.u.w., odwołując się do następstwa prawnego osób fizycznych po osobach "o których mowa w ust. 1 i 1 a", oraz osób fizycznych i prawnych po osobach "o których mowa w ust. 2", a więc tych, które były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi 13 października 2005 r. Prawidłowo zatem do tego unormowania odwołały się organy oceniając zasadność żądania skarżących. Kluczowe zaś dla oceny możliwości uzyskania przekształcenia prawa (a przez to także oceny legalności zaskarżonej decyzji) było ustalenie, czy w sytuacji gdy użytkownik wieczysty zabudowanej na cele mieszkaniowe nieruchomości (tu J. R.) zbył do niej prawa spółce z o.o. W. (a więc osobie prawnej), to nabywcy od tej spółki prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności posadowionego na nim budynku mieszkalnego (M. S. i M. S.), mogą być uznani za następców prawnych osoby uprawnionej do konwersji prawa, co z kolei otwierałoby im drogę do skutecznego żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność.

Sąd wskazał, że następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Ze znajdującej się w aktach treści kopii aktu notarialnego z [...] marca 2015 r. wynika, że przedmiotem umowy sprzedaży przez J. R. na rzecz ww. spółki, poza prawem użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...], było także prawo własności posadowionego na niej "budynku przeznaczonego na cele mieszkalne" (§ 1 i 2 umowy). Oznacza to, że ów zbywca, ewentualnego przekształcenia mógł dochodzić na zasadzie art. 1 ust. 1 u.p.u.w., a nie na zasadzie art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, tj. jako właściciel lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Czym innym jest bowiem nabycie prawa własności lokalu i akcesoryjnego w stosunku do tego prawa udziału we współużytkowaniu wieczystym, a czym innym nabycie własności budynku oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym jest on posadowiony. Stąd także dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia czy w budynku tym usytuowana są samodzielne lokale, w rozpoznawanej sprawie jest irrelewantna.

Mając zaś na względzie, że po myśli art. 1 ust. 1 powołanej ustawy prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe przysługiwało jedynie osobom fizycznym, nabywając od J. R. prawa spółka z o.o. W. nie mogła prawa do owego przekształcenia w trybie administracyjnym uzyskać. W tej sytuacji przenosząc przynależne jej prawo do nieruchomości na rzecz skarżących, również oni prawa do jego przekształcenia (jako następcy prawni osoby prawnej) nie mogli uzyskać. Przyjęcie odmiennego założenia, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której następca prawny spółki nabył by prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało jego zbywcy.

Następnie Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy - w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach, tj. stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, rodzaju zabudowy istniejącej na gruncie, ciągu następstwa prawnych po osobie będącej jej użytkownikiem wieczystym 13 października 2005 r. – został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wprawdzie większość z dokumentów, na podstawie których ustalenia te były czynione, jest w formie kserokopii względnie wydruków z systemów elektronicznych (elektronicznego systemu ksiąg wieczystych, rejestru gruntów), jednakże – zdaniem Sądu - nie oznacza to, że ustalenie te nie odzwierciedlają obiektywnie istniejącej rzeczywistości, bądź że sam fakt wykorzystania tego rodzaju środków dowodowych czyni oparte na nich rozstrzygnięcie wadliwym.

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że niepoświadczona kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, choć nie korzysta ona wówczas z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Brak właściwego uwierzytelnienia powoduje bowiem jedynie, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego. Podważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organ w oparciu o takie środki dowodowe nie może być więc skuteczne li tylko z powodu niezachowania formy właściwej dla przypisania im, po myśli art. 76 § 1 k.p.a., zwiększonej mocy dowodowej. Tego rodzaju zarzut, aby odniósł zamierzony skutek musiałby być poparty argumentacją wykazującą brak spójności ustaleń organów w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, względnie dowodami wskazującymi lub choćby uprawdopodabniającymi tezę, że nieuwierzytelnione kopie nie odwzorowują w istocie oryginalnych dokumentów urzędowych. Takiej zaś argumentacji ani dowodów skarżący nie przedstawili.

Skarżący złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnieśli o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a.") w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 76a § 1 i § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli wyrażające się w uznaniu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - tak jak organ I instancji - zebrało wystarczający materiał dowodowy i oceniło go w sposób wszechstronny, a także przez nieuprawnione stwierdzenie przez Sąd, iż "brak właściwego uwierzytelnienia powoduje (...) jedynie, że dokument taki musi być oceniony w świetie całego materiału dowodowego", podczas gdy:

stwierdzenie, komu przysługiwało prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], w chwili, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.p.u.w. (w brzmieniu uwzględniającym wydanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 roku, sygn. akt K 29/13), ustalenie ciągu następstw prawnych w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z [...] stycznia 2017 r., wynikało wyłącznie z kopii dokumentów.

W ocenie skarżacych, gdyby Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłową wykładnię art 75 § 1 w zw. z art, 76a § 1 i 2 k.p.a. i uznał, źe organy administracji publicznej nie mogą wydawać swych rozstrzygnięć tylko na podstawie kopii dokumentów, nie oddaliłby skargi, bowiem doszedłby do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie de facto nie poczyniono ustaleń faktycznych, a co za tym idzie decyzja Kolegium z [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2016 r., jako naruszające art. 75 § 1 w zw. z art. 76a § 1 i § 2 w zw. z art, 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a., powinny zostać uchylone w całości;

2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 4 u.p.u.w., przez ich błędną wykładnię polegającą na zbyt wąskim rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art.1 ust. 4 u.p.u.w., które prowadzi do konstatacji, iż art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.u.w. miałby zastosowanie wyłącznie wtedy, gdyby w budynku posadowionym na nieruchomości został wyodrębniony przynajmniej jeden lokal, a w takim przypadku prawo do przekształcenia skarżący mogliby wywodzić jedynie z ust. 3 art. 1 u.p.u.w., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, iż skarżącym nie może przysługiwać uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W ocenie skarżących prawidłowa wykładnia ww. przepisów stanowi, iż niezależnie od tego, czy w budynku posadowionym na nieruchomości istnieje przynajmnie jeden lokal wyodrębniony albo też samodzielny, przysługuje im uprawnienie do dokonania przekształcenia na zasadzie art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 4 u.p.u.w.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł stanowić postawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zwrócić należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie wskazanego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r. o sygn. akt II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., sygn. akt I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., sygn. akt I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów nie mają mocy dowodowej dokumentu urzędowego.

W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednym ze środków dowodowych są dokumenty. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie natomiast do art. 76 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica ich mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., I OSK 3005/15; wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r., II GSK 1016/11; wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1508/09).

Tym samym uznać należy, że nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów nie mogą korzystać z mocy dowodowej oryginałów dokumentów. Mogą być jednak środkiem dowodowym w sprawie, który to środek dowodowy - z powodu braku właściwego uwierzytelnienia - musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego.

W przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie zakwestionowali, że poczynione na podstawie kopii dokumentów ustalenia, tj. stwierdzenie, komu przysługiwało prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], w chwili, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.p.u.w. oraz ustalenie ciągu następstw prawnych w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, nie odzwierciedlają stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, powołali się na brak możności posługiwania się przez organ kopiami dokumentów, nie podejmując przy tym nawet próby podważenia ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego sprawy czy też wykazania dla niniejszej sprawy konieczności zastąpienia kopii ich oryginałami bądź uwierzytelnionymi kopiami.

Skarżący nie przedstawili także argumentacji – na co słusznie zwrócił Sąd pierwszej instancji – na brak spójności ustaleń organów w świetle całokształtu zabranego w sprawie materiału dowodowego. Na poparcie powyższego zarzutu skarżący nie powołali się także na dowody, jak również w jakikolwiek sposób nie uprawdopodobnili tezy, że nieuwierzytelnione kopie dokumentów nie odwzorują treści dokumentów urzędowych.

Dlatego też, mając na uwadze, że dokonane przez organ ustalenia na podstawie kopii dokumentów były spójne z pozostałymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, a przede wszystkim, iż skarżący nie wskazali konkretnych okoliczności, które w jakikolwiek sposób podważyłyby autentyczność posiadanych przez organ kopii dokumentów, jak i nie kwestionowali istotnych w sprawie okoliczności faktycznych przyjętych przez organ jako podstawa orzekania, uznać należy, że rozpoznawany zarzut w zakresie naruszenie przepisów prawa procesowego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak już bowiem wskazano powyżej, skarżący winni wykazać, iż następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, co jednak nie nastąpiło. Brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na ich wystąpienie.

Za niezasadny należy uznać także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisu prawa materialnego.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.u.w., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji oraz zaskarżonego wyroku, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.u.w., z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (pkt 1); spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (pkt 2).

Wedle art. 1 ust. 3 u.p.u.w. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Z kolei art. 1 ust. 4 u.p.u.w. stanowił, że przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

Podnieść należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 1 ust. 1 i 3 u.p.u.w. w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Trybunał podkreślił, że rozwiązanie przyznające znacznie rozszerzonemu kręgowi podmiotów możliwości przekształcenia rażąco narusza interesy gospodarcze jednostek samorządu terytorialnego.

Wyjaśnić należy, że w konsekwencji wydania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły wystąpić wyłącznie podmioty, które takie uprawnienie posiadały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Do podmiotów tych należą osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia mogły wystąpić także spółdzielnie mieszkaniowe, a także osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

W aktualnym stanie prawym, uwzględniającym powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, art. 1 ust. 1 u.p.u.w. stanowi, że osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne.

Natomiast stosownie do obowiązującego obecnie art. 1 ust. 3 u.p.u.w. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ustawodawca w art. 1 u.p.u.w. jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. Wyjątek od tej zasady ustanowił w art. 1 ust. 4 u.p.u.w., przyznając uprawnienie dla wskazanych w nim podmiotów do wystąpienia z roszczeniem o przekształcenie użytkowania wieczystego ukonstytuowanego/uzyskanego po 13 października 2005 r.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 1 ust. 4 u.p.u.w. nie jest przepisem samodzielnym. Jego treść odsyła do ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 - art. 1 u.p.u.w. Tym samym przy jego interpretacji należy mieć także na uwadze treść przepisów w nim wskazanych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustanowiony w art. 1 ust. 4 u.p.u.w. wyjątek odnosi się wyłącznie do osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały pierwotnie. Za taką interpretacją przemawia zarówno samo brzmienie art. 1 ust. 4 u.p.u.w., który wprost stanowi, że odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", jak również treść przepisów do których ww. przepis się odwołuje tj. art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.u.w., które w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy do rozszerzenia zastosowania przedmiotowego przepisu o następców prawnych jako uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Tym samym zasadnym jest uznanie, że art. 1 ust. 4 u.p.u.w. winno się interpretować w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie tylko tym podmiotom, na rzecz których prawo to pierwotnie zostało przyznane po 13 października 2005 r.

Wskazać należy, że przyznanie następcom prawnym uprawnienia do zmiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało uregulowane jedynie w ust. 3 art. 1 u.p.u.w. Jednakże przepis art. 1 ust. 3 jest przepisem niezależnym od ust. 4 u.p.u.w. i tym samym nie może on pozostawać z nim w związku. Przemawia za tym konstrukcja art. 1 u.p.u.w. Gdyby bowiem ustawodawca przewidział taką możliwość, to – jak słusznie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 322/17, ustęp 3 oprócz wskazania, że "z żądaniem przekształcenia (...) mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 i 1a" powinien wymieniać także osoby, o których mowa w ustępie 4, tj. te, które prawo użytkowania wieczystego "uzyskały po dniu 13 października 2005 r.". Także w wyroku z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1565/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić w odniesieniu do przekształcenia użytkowania, o którym mowa w art. 1 ust. 4 u.p.u.w. następstwo prawne, to przepis w sprawie następstwa prawnego powinien być teoretycznie na końcu art. 1 u.p.u.w., a nie w art. 1 ust. 3 u.p.u.w., czyli nie przed częścią redakcyjną stanowiącą art. 1 ust. 4, która wypowiada się o użytkowaniu wieczystym uzyskanym przez podmioty po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4 ww. ustawy).

Konstrukcja art. 1 u.p.u.w. uzasadnia zatem stanowisko, że przepisy art. 1 ust. 3 u.p.u.w. i art. 1 ust. 4 u.p.u.w. nie mogą być stosowane jednocześnie. Z treści art. 1 u.p.u.w. wynika, że ustawodawca odróżnił sytuację prawną następców prawnych, o których mowa w art. 1 ust. 3 u.p.u.w., od sytuacji osób, które nabyły pierwotnie prawo przekształcenia po 13 października 2005 r. przez wskazanie ich w niepowiązanej ze sobą odrębnej jednostce redakcyjnej tego przepisu.

W konsekwencji powyższego, skoro w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawała kwestia, że skarżącym prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwało pierwotnie po 13 października 2005 r., to tym samym, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, nie mogli oni skutecznie domagać się przekształcenia tego prawa w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 u.p.u.w.

Za prawidłowe należy zatem uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z uwagi, iż skarżący są następcami prawnymi użytkowników wieczystych, zastosowanie do nich znajduje przepis art. 1 ust. 3 u.p.u.w. Wedle tego przepisu uprawnienie przysługiwało osobom fizycznym będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Skarżący powołali się na sytuację określoną w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.u.w., zgodnie z którym z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;

W niniejszej sprawie brak było jednak podstaw do zastosowania przytoczonego powyżej art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.u.w.

Zwrócić trzeba uwagę, że ww. przepis przyznaje prawo do przekształcenia przedmiotowego prawa osobom fizycznym i prawnym, które są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Ustawodawca w przepisie tym wyraźnie wskazał jedynie właścicieli lokali jako podmioty uprawione do skorzystania z przedmiotowego uprawniania. Brak jest zatem podstaw, do rozszerzenia zastosowania tego przepisu także na właścicieli budynków mieszkalnych, których sytuacja uregulowana jest w pozostałej części przepisu.

Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 2015 r. zakupili prawo użytkowania gruntu wraz z własnością znajdującego się na nim budynku przeznaczonego na cele mieszkalne od osoby prawnej, tj. W. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Spółka ta prawo użytkowania wieczystego wraz z budynkiem mieszkalnym nabyła aktem notarialnym [...] marca 2015 r. od J. R., który był jej użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz właścicielem usytuowanego na nim budynku mieszkalnego 13 października 2005 r.

Biorąc zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie – jak już powyżej wskazano - nie ma zastosowania art. 1 ust. 4 u.p.u.w., jak również, że na dzień 13 października 2005 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny bez wyodrębnionych lokali, brak było podstaw do uznania, że skarżący jako następcy prawni, którzy weszli w prawa poprzednika prawnego, nabyli prawo do przekształcenia o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.u.w. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, czym innym jest bowiem nabycie prawa własności lokalu i akcesyjnego w stosunku do tego prawa udziału we współużytkowaniu wieczystym, a czym innym nabycie własności budynku oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym jest on posadowiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę oddalił.