Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 211/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 713/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję podjętą w dniu [...] stycznia 2014 r. odmawiającą przyznania Andrzejowi Indyka renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się na treść art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga wykazania istnienia szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu w sprawie nie wykazano aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu.

Formułując taką ocenę organ wziął pod uwagę całkowity okres niezdolności wnioskodawcy do pracy (22 lata, 11 miesięcy i 15 dni); okres zatrudnienia który wyniósł 1 rok, 1 miesiąc i 18 dni w dziesięcioleciu w 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy; okresy w których wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętym ubezpieczeniem (łącznie ponad 12 lat), co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jakkolwiek art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu ubezpieczenia lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, to jednak przyczyny, dla których ubezpieczony nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych wyjątkowych (por. wyrok NSA z 30 marca 2006 r., I OSK 1328/05). Natomiast wystąpienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Niezdolność do prawy wymaga udowodnienia daty lub czasy powstania niezdolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24 lipca 1967 r., III URN 10/67). W niniejszej sprawie dowody takie zostały przedstawione i na ich podstawie komisja lekarska ZUS uznała wnioskodawcę za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji od 13 września 2010 r. Orzeczenie to jest wiążące dla organu, co oznacza, że ta kwestia nie może podlegać uznaniu administracyjnemu. Skoro orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia 16 lutego 2011 r. wnioskodawca został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia 13 września 2010 r., to organ nie mógł przyjąć innej daty powstania niezdolności do pracy.

Organ wyjaśnił, że okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia w latach 1972-1974 oraz 1978-1981, tj. w okresie przypadającym przed objęciem obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym rolników domowników pracujących w gospodarstwie rolnym nie może zostać uwzględniony do stażu pracy, mającego wpływ na ustalenie prawa do renty. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przy ustalaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy uwzględnia się wyłącznie okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono składki.

W związku z powyższym, organ uznał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. I., domagając się zmiany decyzji przez przyznanie mu prawa do przedmiotowego świadczenia, ponieważ organ dokonał wadliwej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pismem procesowym z dnia 2 października 2014 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonych z urzędu nieopłaconych w części ani w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz naruszenia prawa materialnego, tj.

• art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.;
• art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a.;
• art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a.;
• art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.;
• art. 83, art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał na fakt, że skarżący nie uzyskał orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy aż do 2010 r., a zatem podnoszona okoliczność, że w tym okresie stan jego zdrowia wykluczał zatrudnienie nie został potwierdzony przez komisję lekarską ZUS, ani przez biegłych sądowych, ani też przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. We wszystkich posiadanych przez skarżącego dokumentach jego niezdolność do pracy, niepełnosprawność datuje się dopiero od września 2010 r.

Ponadto, w okresie przerwy w ubezpieczeniu skarżący rejestrował się w charakterze bezrobotnego, a zatem deklarował się jako osoba zdolna i gotowa do podjęcia pracy – przy czym nawet tak elementarną aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia, jaką jest rejestracja w PUP skarżący wykazywał z przerwami, przez 2 miesiące w 1994 r., przez kilka dni w 2001 r., przez niespełna 5 miesięcy w 2002 r. oraz od końca listopada 2002 r. do czerwca 2005 r.

Okresy pracy w gospodarstwie rolnym skarżącego nie mają natomiast znaczenia przy ocenie jego uprawnień rentowych – przypadają bowiem na lata 1978-1982, tj. na 20 lat przed ustaniem u niego wszelkiego ubezpieczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 713/14, oddalając skargę wskazał, że art. 83 ust. 1 ww. ustawy to regulacja szczególna na tle całej ustawy. Umożliwia ona bowiem uzyskanie świadczenia osobom, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia trybie zwykłym. Następuje to w drodze uznania administracyjnego (art. 84), co nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym, prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza przedmiotowej sprawy oraz wydanych w niej rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że organ rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny (łączny czas ubezpieczenia z czego na 10 lecie do uprawnień przypada 1 rok i 18 dni, zamiast 5 lat). W latach 1978-1981, 1981-1982 i 2002-2010 (od ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych do powstania niezdolności do pracy) skarżący pozostawał poza ubezpieczeniem.

Wbrew zarzutom skargi organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić, czy brak uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym był spowodowany szczególnymi okolicznościami, o których stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy. Zgodzić się należy z organem, że materiał ten nie daje podstaw do przyjęcia, że zaistniały w sprawie okoliczności szczególne, które uzasadniałyby przerwy w ubezpieczeniu.

W ocenie Sądu, przywołane przez skarżącego argumenty o złym i pogarszającym się od 2000 r. stanie zdrowia nie stanowią podstawy do przyjęcia przez organ innej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, niż wskazana w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 1967 r., sygn. akt III URN 10/67 (OSNC 1968/2/29) Sąd przyjął, że ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwie bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności do pracy.

Ponadto z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wynika, że nie ustalono częściowej niezdolności A. I. do pracy na dzień 15 października 2002 r., ustalono natomiast, że jest on całkowicie niezdolny do pracy do 30 listopada 2012 r. i datę powstania całkowitej niezdolności do pracy określono na dzień 13 września 2010 r. Wprawdzie w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2005 r. orzekając o braku niezdolności do pracy skarżącego stwierdzono niezdolność częściową, jednakże dotyczyła ona jedynie półrocznego okresu, od 15 czerwca do grudnia 2005 r. W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2008 r. nie stwierdzono niezdolności do pracy skarżącego, ani też częściowej niezdolności. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2011 r. zaliczył skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności i ustalił, że niepełnosprawność istnieje od września 2010 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 grudnia 2010 r.

W świetle powyższego organ nie mógł przyjąć innej daty powstania niezdolności do pracy, niż wskazana w orzeczeniach lekarzy orzeczników i komisji lekarskich ZUS. Trafnie organ podnosi w odpowiedzi na skargę, że w okresie przerwy w ubezpieczeniu skarżący rejestrował się w charakterze bezrobotnego, a zatem deklarował się jako osoba zdolna i gotowa do podjęcia pracy. Wbrew zarzutom skargi, organ poczynił ustalenia w PUP w G. odnośnie aktywności skarżącego w poszukiwaniu pracy i wskazał, że był zarejestrowany przez 2 miesiące w 1994 r., przez kilka dni w 2001 r., przez niespełna 5 miesięcy w 2002 r. oraz od końca listopada 2002 r. do czerwca 2005 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. I., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego Wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; ewentualnie – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego Wyroku i rozpoznanie skargi; nadto, wnosząc o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w trzykrotnej wysokości tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

• art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd niezbędnych dowodów wskazanych przez Skarżącą w piśmie z dnia 2 października 2014 r., i ich nieuwzględnienie przy wyrokowaniu (brak wzmianki w uzasadnieniu wyroku), co było niezbędne do ustalenia stanu faktycznego oraz, że zachodziły w sprawie szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej "ustawą", co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję i wydania nieprawidłowego wyroku;
• art. 133 § 1, 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi na podstawie niekompletnych akt sprawy, w sytuacji gdy do należytego rozpoznania sprawy i określenia czy w przypadku skarżącego doszło do szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, konieczne było rozpatrzenie wszelkiego materiału dotyczącego szczególnej i indywidualnej sytuacji skarżącego, w tym: wezwanie Skarżącego przez organ do przedstawienia dokumentów dotyczących jego sytuacji zdrowotnej oraz faktycznej w latach 2000-2010; zebranie i rozpatrzenie przez organ, a następnie przez Sąd, dokumentacji medycznej Skarżącego za lata 2000-2010 (w tym historii choroby), która to dokumentacja znajdowała się w posiadaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w G. przy ul. [...], oraz w Inspektoracie w G. przy ul. [...]; zebranie i rozpatrzenie przez organ, a następnie przez Sąd, przyczyn niemożliwości znalezienia przez Skarżącego pracy w latach 2002-2010, w tym ustalenie w Powiatowym Urzędzie Pracy w G., że dla Skarżącego nie było ofert pracy odpowiadających jego kwalifikacją, a także ustalenie, że Skarżący aktywnie uczestniczył w poszukiwaniu pracy oraz ustalenie, że pomimo aktywnego poszukiwania pracy, panujące bezrobocie nie pozwalało na podjęcie zatrudnienia,
• co doprowadziło do błędnego uznania, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 Ustawy, podczas gdy z powodu obiektywnych i niezależnych od woli Skarżącego, zdarzeń wystąpiły "szczególne okoliczności", o których mowa w ww. przepisie;
• art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny błędnie przyjęty przez organ i powielony przez Sąd, w sytuacji gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do przyjęcia, że skarżący posiada dłuższy okres składkowy i nieskładkowy, a w sprawie zachodzą szczególne okoliczności w myśl art. 83 ust. 1 ustawy co powoduje, że wydany w sprawie wyrok jest nieprawidłowy;
• art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 7 p.p.s.a. przez brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutu: naruszenia przez organ art. 10 i 81 K.p.a., naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy,
• co uniemożliwia kontrolę zapadłego w sprawie orzeczenia z uwagi na brak ich uzasadnienia i poznania toku rozumowania Sądu i ewentualnej słuszności Wyroku, co doprowadziło do oddalenia skargi z uwagi na ich nieuwzględnienie;
• art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i nie uwzględnienie przez Sąd przy wyrokowaniu niezastosowania przez organ art. 58 ust. 2 ustawy przy wyliczaniu okresów składkowych i nie składkowych, w sytuacji gdy Skarżący pomiędzy 2002, a 2010 r. pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co doprowadziło do błędnego wyliczenia okresu składkowego i nieskładkowego przez organ a następnie zostało to potwierdzone przez Sąd w uzasadnieniu wyroku;
• art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

1. brak w uzasadnieniu Wyroku przedstawienia przez Sąd jego stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia; ogólnikowe uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak dokonania subsumpcji okoliczności powtórzonych przez Sąd zawartych w Decyzji do obowiązującego stanu prawnego, co uniemożliwia ocenę toku rozumowania Sądu, a w konsekwencji kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
2. sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego Wyroku w zakresie nierozpatrzonych zarzutów mających wpływ na treść Wyroku, jak również nie odniesienie się do twierdzeń Skarżącego, których uwzględnienie miałoby istotny wpływ na treść wyroku,
3. lakoniczne odniesienie się do pozostałych zarzutów i twierdzeń Skarżącego i przytoczenia stanowiska organu wyrażonego w decyzji i decyzji I instancji,
4. nierozpatrzenie przez Sąd szczególnych okoliczności wynikających z bezrobocia i niemożności podjęcia pracy przez skarżącego z przyczyn od niego niezależnych, co uniemożliwia odniesienie przez skarżącego do tej kwestii, a także kontrolę instancyjną,
5. wadliwe wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przytoczenie treści art. 84 ustawy jako przepisu uzasadniającego wydanie przez organ decyzji i decyzji I instancji, podczas gdy sytuacja skarżącego winna być rozpatrywana na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy,
6. brak odniesienia się i brak uwzględnienia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku okoliczności przepracowania przez skarżącego dłuższego okresu niż wskazany przez organ w decyzji, w sytuacji gdy do okresu składkowego i nieskładkowego nie został uwzględniony okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców zgodnie z twierdzeniami i przedstawionymi przez Skarżącego dowodami, a także okresu pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co miały wpływ na treść decyzji oraz wyroku,
7. brak odniesienia się i brak uwzględnienia przez Sąd w uzasadnieniu Wyroku szczególnych okoliczności związanych z niedorozwojem umysłowym żony Skarżącego, którą skarżący musiał się opiekować, co utrudniało mu normalne funkcjonowanie i podjęcie zatrudnienia z którego odprowadzane byłyby składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,
8. wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wynikającą z braku spójnego i logicznego rozumowania Sądu w zakresie twierdzenia, że fakt rejestrowania się przez skarżącego w urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego potwierdzał gotowość i zdolność podjęcia zatrudnienia, podczas gdy przy przyjęciu a contrario, brak rejestracji w urzędzie pracy od czerwca 2005 r., tj. od momentu częściowego orzeczenia niezdolności do pracy do całkowitego orzeczenia o niezdolności do pracy, oznacza, że skarżący nie był zdolny i gotowy do podjęcia pracy w tym okresie, co powoduje, że w jego przypadku zaszły "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy a tym samym wydany wyrok jest nieprawidłowy, gdyż decyzja jest wadliwa i nie została uchylona wskutek oddalenia skargi, co naruszyło również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

• art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez uznanie, że organ rozpatrzył wszechstronnie zebrany materiał dowodowy a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym: brak wezwania skarżącego przez organ do przedstawienia dokumentów dotyczących jego sytuacji zdrowotnej oraz faktycznej w latach 2000-2010; brak zebrania i rozpatrzenia przez organ dokumentacji medycznej Skarżącego za lata 2000-2010 (w tym historii choroby), która to dokumentacja znajdowała się w posiadaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w G. przy ul. [...], oraz w Inspektoracie w G. przy ul. [...]; brak zebrania i rozpatrzenia przez organ przyczyn niemożliwości znalezienia przez Skarżącego pracy w latach 2002-2010, w tym poprzez zaniechanie ustalenia w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. czy dla skarżącego były oferty pracy odpowiadające jego kwalifikacją, czy Skarżący aktywnie uczestniczył w poszukiwaniu pracy oraz w zakresie ustalenia przyczyn niepodjęcia zatrudnienia (niewybrania skarżącego na określone stanowisko u zainteresowanych pracodawców),
• co doprowadziło do błędnego uznania, że w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy podczas gdy z powodu obiektywnych i niezależne od woli skarżącego zdarzeń wystąpiły szczególne okoliczności o których mowa w ww. przepisie.

Ponadto zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

• art. 83 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu (w wyniku akceptacji treści decyzji przez Sąd), że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest wyłącznie możliwe jeżeli do wymagalnego okresu ubezpieczenia do otrzymania renty w zwykłym trybie brakuje niewielki okres składkowy w ostatnich dziesięciu latach, w sytuacji gdy treść przepisu art. 83 ust. 1 ustawy w żadnym wypadku nie warunkuje przyznania świadczenia cenzusem czasu (okresów składkowych i nieskładkowych) jak również innymi przesłankami niewymienionymi w tym przepisie;
• art. 83 ust. 1 ustawy przez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu (uznając w ocenie Skarżącego za niezasadne, że cenzus czasu jest słuszny), że niewielki okres czasu musi dotyczyć okresów składkowych i nieskładkowych w ostatnich dziesięciu latach zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia funkcjonalna przepisu w tym zakresie nie wyklucza liczenia okresów składkowych i nieskładkowych stosownie do art. 58 ust. 4 ustawy, gdzie bierze się pod uwagę przepracowany okres 30 lat, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że skarżącemu w tym przypadku brakował stosunkowo niewielki okres czasu do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, co uzasadniałoby zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy do skarżącego i przyznanie mu przewidzianego w tym przepisie świadczenia, a w konsekwencji treść wyroku byłaby odmienna, tj. uchylająca decyzję;
• art. 83 ust. 1 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności o których mowa w tym przepisie, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżący z przyczyn obiektywnych i niezależnych od niego nie mógł podjąć pracy i odprowadzać składek na ubezpieczenie społeczne, tj. z powodu narastającej choroby oraz niemożliwości znalezienia pracy pomimo aktywnego jej poszukiwania, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do renty w drodze wyjątku;
• art. 14 ust. 3 ustawy przez błędne przyjęcie, że do wydania decyzji o przyznaniu prawa do renty w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy podstawą określenia stanu zdrowia osoby, w tym niezdolności do pracy jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, a inne dowody oraz okoliczności nie mogą stanowić dowodu co do stanu zdrowia danej osoby, w tym niezdolności do pracy i przyznania prawa do renty w drodze wyjątku, podczas gdy orzeczenie lekarza orzecznika stanowi podstawę dla organu rentownego wyłącznie w przypadku udzielania renty w zwykłym trybie, a nie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, które to świadczenie nie jest wypłacane z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lecz z budżetu państwa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzą "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy i doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku;
• art. 58 ust. 2 ustawy przez jego niezastosowanie powodujące niewłaściwe wyliczenie okresów składkowych i nieskładkowych, w sytuacji gdy skarżący był częściowo niezdolny do pracy w dziesięcioletnim okresie, o którym mowa w tym przepisie i pobierał z tego tytułu rentę z tytułu niezdolności do pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten ma bowiem charakter szczególny, ponieważ w ramach uznania administracyjnego pozwala organowi administracyjnemu na przyznanie świadczenia osobie, która wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie może – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie wykazało aby zaistniały takie przesłanki w stosunku do strony skarżącej kasacyjnie. W zasadzie nie ulega wątpliwości, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na przyjęcie, że w sprawie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Nie można uznać jako mających wpływ na wynik sprawy dokumentów przedstawionych przed Sądem I instancji przy piśmie z dnia 2 października 2014 r., a dotyczących stanu zdrowia skarżącego. Nie są to dokumenty, które potwierdzając wystąpienie szczególnych okoliczności, a jedynie potwierdzają stan zdrowia skarżącego. Jednak nie sposób na ich podstawie stwierdzić, że nawet uprawdopodabniają całkowitej nie zdolności do pracy. Fakt całkowitej niezdolności do pracy został wyłącznie potwierdzony orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia 16 lutego 2011 r., ze stwierdzeniem powstania tej niezdolności na dzień 13 września 2010 r. Ponadto skarżący rejestrując się w charakterze bezrobotnego, zgłaszał tym samym gotowość do podjęcia pracy. Nie są to zatem okoliczności, które miałyby przemawiać, że utrata prawa do świadczenie w trybie zwykłym była wynikiem jakichś szczególnych okoliczności trudnych do przezwyciężenia przez skarżącego. Ponadto skarżący w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, jak i przed Sądami Administracyjnymi nie przedstawił żadnego dowodu, który pozwalałby na przyjęcie odmiennego stanowiska. Skoro w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istnieją dokumenty potwierdzające wystąpienie szczególnych okoliczności to powinna je przedstawić najpóźniej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym celem wykazania, że podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na sferze postępowania dowodowego mają istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie zarzutu naruszenie prawa procesowego wymaga bowiem wykazania, że tego rodzaju naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W innym wypadku trudno w ogóle polemizować z twierdzeniami skargi kasacyjnej, poza stwierdzeniem, że pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. W takiej sytuacji nie można uznać, że zaskarżony wyrok zapadł w oparciu o niekompletne akta sprawy oraz aby doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Posiadanie potencjalnie dłuższego okresu składkowego i nieskładkowego nie wypełnia hipotezy zawartej w art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Nie jest to bowiem szczególna okoliczność, która mogła stanowić przeszkody do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Zresztą argumentacja w tym zakresie zmierza de facto do wykazania, że skarżący spełnił warunek posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego celem przyznania świadczenia (renty z tytułu niezdolności do pracy) w trybie zwykłym. Ta zaś argumentacja nie mieści się w granicach niniejszej sprawy. Nie dotyczy bowiem przesłanek, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, lecz z art. 57-64 tej ustawy, które zasadniczo nie są objęte granicami tej sprawy, co oznacza, że ani organy administracyjne, ani Sądy Administracyjne nie są władne do formułowania oceny w tym zakresie. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy. Tym samym art. 58 ust. 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Nie można też dopatrzeć się aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd bowiem uzasadniając wyrok wskazał, że w sprawie nie istnieją dowody, które pozwalałyby na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ błędnie odmówił skarżącemu przyznania świadczenie w drodze wyjątku. Jednocześnie strona nie wykazała istnienia innych dowodów, które pozwalałyby na sformułowanie odmiennej oceny. Brak szczegółowego omówienia wszystkich zarzutów sformułowanych przed Sądem I instancji nie ma zatem wpływu na wynik sprawy. Decydujący o wyniku sprawy jest bowiem brak wykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie istnienia przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że nie doszło w niniejszej sprawie do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, ponieważ sam skarżący tego nie potwierdził. Poza tym zarzuty koncentrują się na ustaleniach faktycznych w sferze postępowania dowodowego i obliczeń okresów składkowych i nieskładkowych. Nie są to jednak okolicznościami szczególne, przemawiające za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 133 § 1, 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.; art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 7 p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto to, że Sąd wskazał, że w okresie 10 lat branym przy ustalaniu uprawnień skarżący opłacał składki przez 1 rok 1 miesiąc i 18 dni nie stanowi, że Sąd ten dokonały wykładni art. 83 ust. 1 w ten sposób, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest wyłącznie możliwe jeżeli do wymagalnego okresu ubezpieczenia do otrzymania renty w zwykłym trybie brakuje niewielki okres składkowy w ostatnich dziesięciu latach. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd uzależnił przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wystąpienia braku niewielkiego okresu składkowego. Przywołana wyżej okoliczność stanowi wyłącznie potwierdzenie, że w sprawie nie mamy do czynienia z szczególną okolicznością. A zatem wykładnia art. 83 ust. 1 dokonana przez Sąd osadza się wyłącznie na konieczności wykazania zaistnienia szczególnych okoliczności, do których w niniejszej sprawie nie zaliczono stanu zdrowia skarżącego, okoliczności związanych z brakiem pracy, jak i wyliczenie okresu składkowego i nieskładkowego. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w świetle art. 83 ust. 1 ustawy tylko zaistnienie szczególnych okoliczności pozwala na przyznanie renty w drodze wyjątku. Ustawodawca nie zdefiniował zaś, co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnych okoliczności", które mogą usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W judykaturze przyjmuje się jednak, że powinny to być okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne, niezawinione i niemożliwe do przezwyciężenia, wykluczające jego aktywność zawodową. Niezależnie od tego nie można tracić z pola widzenia, że przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę również łączny okres ubezpieczenia w ciągu całego życia pracownika, który to okres powinien być adekwatny do jego wieku (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., I OSK 1396/14).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący od 2000 r. do 2010 r., tj. do momentu powstania całkowitej niezdolności do pracy (wrzesień 2010), zgłaszał swoją gotowość do pracy, co oznacza, że stan zdrowia nie stanowił w tym przypadku przeszkody w znalezieniu pracy. W tym zakresie skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który pozwalałby na przyjęcie odmiennego stanowiska. Z tego względu zły stan zdrowia skarżącego nie mógł zostać uwzględniony jako przyczyna niemożliwości podjęcia pracy we wskazanym wyżej okresie, gdyż nie był on wówczas uznany za niezdolną do pracy (por. wyrok NSA z 7 marca 2008 r., I OSK 1907/07). Ponadto powyższa okoliczność rejestracji jako bezrobotnego nie potwierdza aby już wcześniej istniała niezdolność skarżącego do pracy. W sposób obiektywny potwierdzenie tego faktu nastąpiło na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej z dnia 16 lutego 2011 r. Na potrzeby postępowania administracyjnego same twierdzenia strony co do stanu zdrowia, nie mają waloru przekonywującego dowodu. Walor taki ma jedynie orzeczenie lekarza ZUS. Strona skarżąca powinna mieć na uwadze, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2002 r., II SA 2243/02, LEX nr 14231). Rozważając przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, Prezes ZUS jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej w zakresie ustalenia spełnienia ustawowej przesłanki całkowitej niezdolności wnioskodawcy do pracy, jeżeli orzeczenie to nie zostanie przez niego zakwestionowane w trybie art. 14 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1516/10). Trudno zatem oczekiwać aby Sąd I instancji w tym zakresie miałby opierać się na jakichś innych dowodach, tym bardziej, że wcześniejsze okoliczności sprzed orzeczenia o niezdolności do pracy, potwierdzają, że – wręcz przeciwnie – skarżący był zdolny do pracy, a zaś sama trudność znalezienia pracy nie stanowi szczególnej okoliczności, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ nie stanowi uzasadnionego usprawiedliwienia braku podjęcia pracy.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 i art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11).