Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 maja 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1255/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.) i po rozpoznaniu skargi A.G. oraz A.K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 500/17 -
- 1. wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5.000 złotych,
- 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. przyznał od Prezydenta [...] na rzecz A.G. i A. K. sumy pieniężne w kwocie po 1.500 złotych dla każdej z w/w osób,
- 4. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz A.G. i A. K. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok (cyt.): "w części odnośnie pkt l wyroku, w którym Sąd nie wymierzył Prezydentowi [...] grzywny ponad tą orzeczoną w wysokości 5.000 zł oraz w pkt 3 w części, w jakiej Sąd nie przyznał od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w kwocie ponad tą orzeczoną w wysokości 1.500 zł", A.G. i A. K. zarzuciły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest: art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 5.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2022 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem, nie odniesie zamierzonego skutku,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego tj. art. 154 § 7 p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł na rzecz każdej ze skarżących i uznanie jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani też wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania,
- 3. ewentualnie (w przypadku uznania ww. naruszeń za naruszenia prawa procesowego) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisu art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 5.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2022 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku,
- 4. analogicznie (w przypadku uznania ww. naruszeń za naruszenia prawa procesowego) - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł na rzecz każdej ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka, mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani też wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania;
- 5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. Artykułu 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ("Konwencja"), przez nie przyznanie odpowiedniego zadośćuczynienia skarżącym za zaistniałą przewlekłość postępowania, którego zasadność przyznania wynika z treści przedmiotowego przepisu, a także orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ("ETPC").
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o zmianę zaskarżonego wyroku w części tj. co do jego pkt 1 - przez wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do jego pkt 3 - przez zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz każdej ze skarżących sum pieniężnych w wysokości maksymalnej, tj. pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia, ewentualnie wnosiły o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania.
Ponadto skarżące wnosiły również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Jednocześnie oświadczyły także, iż zrzekają się przeprowadzenia rozprawy i wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Natomiast w piśmie z dnia 29 listopada 2022 r. nr [...] Dyrektor Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] powiadomił Sąd Wojewódzki, że w dniach 10 i 20 maja 2022 r. zostały wydane decyzje (odpowiednio nr [...] i nr [...]) o odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej w zakresie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] a także, iż postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 3 czerwca 2015 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...] w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do pisma dołączono w/w decyzje i postanowienie.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowił:
dopuścić z urzędu – na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - dowód z treści w/w decyzji nr [...] i nr [...] i postanowienia Prezydenta [...] z dnia 23 listopada 2022 r. nr [...] na okoliczność stwierdzenia faktu ich wydania oraz ich treści. Okoliczność ta miała bowiem w tym przypadku istotny wpływ na ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta – formalnie - na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w przypadku obu w/w podstaw kasacyjnych zostały sformułowane praktycznie identyczne zarzuty, a które sprowadzały się do twierdzenia, iż Sąd Wojewódzki niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a. Ponadto – w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - skarżące zarzuciły też Sądowi I instancji naruszenie (cyt.): "Artykułu 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ("Konwencja"), przez nie przyznanie odpowiedniego zadośćuczynienia skarżącym za zaistniałą przewlekłość postępowania, którego zasadność przyznania wynika z treści przedmiotowego przepisu, a także orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ("ETPC")."
W ocenie składu orzekającego, wyżej przytoczone zarzuty kasacyjne nie były uzasadnione.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga kasacyjna została wniesiona przez A.G. i A. K. od pkt 1 oraz 3 wyroku Sądu Wojewódzkiego, gdyż – zdaniem skarżących – Sąd I instancji, uwzględniając ich skargę wniesioną na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SAB/Wa 500/17), wymierzył Prezydentowi [...] zbyt niską grzywnę oraz zasądził na rzecz skarżących zbyt niskie sumy pieniężne.
W związku z tym, przy takim zakresie zaskarżenia niedopuszczalne - już co do zasady - było zarzucanie Sądowi I instancji, iż nie przyznał skarżącym odpowiedniego zadośćuczynienia za (cyt.): "przewlekłość postępowania", a przez co – zdaniem autora skargi kasacyjnej – doszło do naruszenia "przepisów proceduralnych" w postaci art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Biorąc bowiem pod uwagę, wskazany wyżej zakres zaskarżenia, jedynie - niejako na marginesie - zwrócić należy uwagę, że po pierwsze, trudno było przepis art. 6 w/w Konwencji traktować jako przepis procesowy, a po drugie, przedmiotowa skarga wnoszona była na podstawie art. 154 p.p.s.a. jako skarga na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu a nie na podstawie art. 149 p.p.s.a., będącego podstawą prawną dla skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania.
Jak wyżej wspomniano, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki generalnie uwzględnił skargę A. G. i A. K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 500/17. W motywach swego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał, że w/w wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając stanowisko A. G. i A. K., stwierdził bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu ich wniosku o ustanowienie – w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami - prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] i zobowiązał organ do rozpatrzenia w/w wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 2 maja 2018 r. W związku z tym, termin do załatwienia wspomnianej sprawy upłynął w dniu 2 lipca 2018 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd aktualnej skargi na niewykonanie powołanego wyżej wyroku tj. do dnia 20 maja 2022 r., organ administracji publicznej nie załatwił wniosku skarżących.
W tych warunkach, powołując się na treść art. 154 § 1, 2 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.), Sąd Wojewódzki uznał, że niniejsza skarga była zasadna. Biorąc zaś pod uwagę: długość przekroczenia terminu do załatwienia sprawy, wyznaczonego wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. oraz okoliczność, że była to już trzecia skarga w przedmiocie niewykonania tego samego wyroku (wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1704/18, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł, natomiast wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2108/19, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na w/w nieruchomości, Sąd I instancji uznał, że grzywna w wysokości 5.000 zł, tj. 2,5-krotnie wyższa niż zasądzona poprzednio, była adekwatną sankcją dla Prezydenta [...] za niewykonanie wyroku.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie bez znaczenia w omawianej sprawie pozostawała również okoliczność (a która była też podnoszona w poprzednio wydanych w/w wyrokach), że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się jednocześnie postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego - w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Roszczenie oparte na art. 7 wspomnianego dekretu miało natomiast pierwszeństwo przed roszczeniami opartymi na innych podstawach, w tym przed roszczeniem z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy nie wynikało zaś, aby Prezydent, po otrzymaniu wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SAB/Wa 500/17), czy też kolejnych wyroków: z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1704/18) i z dnia 10 marca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 2108/19), zawiesił niniejsze postępowanie.
Z tych powodów Sąd Wojewódzki uznał zasadne również przyznanie od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych w wysokości po 1.500 zł dla każdej, wyjaśniając, że przyznanie tego rodzaju kwot było w tym przypadku uzasadnione wyjątkowo rażącym charakterem zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawą, iż bez przyznania tych sum nadal nie zostanie wykonany wyrok Sądu stwierdzający bezczynność organu. Prezydent [...] bowiem, pomimo nałożenia na niego już wcześniej grzywny za niewykonanie wyroku, nadal nie zakończył postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżących oraz nie poczynił odpowiednych działań zmierzających do jak najszybszego jego zakończenia. Nie rozważył również (ewentualnego) zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku, złożonego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przyznane kwoty stanowiły również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania, a ustalając ich wysokość Sąd – jak wyjaśnił - wziął pod uwagę okoliczność, że wymierzenie organowi w poprzednim wyroku na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 500 zł, nie spowodowało podjęcia przez organ skutecznych działań w celu zakończenia postępowania. Z tych przyczyn więc Sąd Wojewódzki uznał za zasadne zasądzenie od organu na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł, tj. 3-krotnie wyższej niż w poprzednio wydanym wyroku.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w zakresie pkt 1 i 3, skarżące akcentowały, że zasądzone przez Sąd Wojewódzki kwoty były zbyt niskie. Podnosiły też, iż praktyka orzecznicza, polegająca na orzekaniu w sprawach podobnych do rozpoznawanej a sprowadzająca się do wymierzania Prezydentowi [...] (cyt.): "grzywien w wysokości kwot rzędu 2-4 tysiące złotych, rosnących nieznacznie przy uwzględnieniu coraz to kolejnych skarg na niewykonanie wyroku przez organ, prowadzi do coraz bardziej lekceważącego podejścia organu do wykonania takiego wyroku. Orzeczenia zasądzające grzywnę w takiej wysokości, wbrew twierdzeniu Sądu, nie stanowią dla organu podstawy do rozwagi, a już na pewno nie zmobilizują Prezydenta [...] do zakończenia sprawy, zgodnie z zobowiązaniem Sądu."
Odnosząc się natomiast do wysokości przyznanych sum pieniężnych na rzecz skarżących, autor skargi kasacyjnej podkreślał, że pobłażliwe traktowanie przez Sąd Wojewódzki notorycznego naruszania przez organ prawomocnych wyroków sądowych w niczym nie zagrażało strategii przewlekania spraw administracyjnych i stanowiło lekceważenie Sądu.
Ponadto w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor odwoływał się także do publikacji prasowych i do danych statystycznych dotyczących spraw rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] oraz skarg na niewykonywanie przez niego wyroków sądowych.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Po myśli zaś art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Na podstawie natomiast art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przepisy te, mające charakter materialnoprawny, bezspornie zostały zastosowane w niniejszej sprawie przez Sąd Wojewódzki. Spór dotyczył jedynie wysokości wymierzonej organowi grzywny i wysokości przyznanych obu skarżącym sum pieniężnych. Skarżące w skardze domagały się wprawdzie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, ale – co należy podkreślić - w zakresie wysokości omawianej grzywny oraz sum przyznawanych skarżącym, przepisy art. 154 pkt 6 i 7 p.p.s.a. pozostawiają sądowi orzekanie w ramach własnego uznania, choć oczywiście z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy.
W niniejszym przypadku Sąd Wojewódzki nałożył na Prezydenta [...] grzywnę w wysokości 5.000 zł, tj. 2,5-krotnie wyższą niż ta, która została zasądzona poprzednio. Wysokość tej grzywny była kwestionowana w skardze kasacyjnej jako zbyt niska i w związku z tym nie mogąca odnieść spodziewanego skutku. Zwrócić jednak należy uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Prezydent [...] wydał w dniach 10 i 20 maja 2022 r. decyzje (odpowiednio nr [...] i nr [...]) o odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej w zakresie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] a ponadto z dniem 23 listopada 2022 r. nr [...] zawiesił postępowanie z wniosku z dnia 3 czerwca 2015 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...] - w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Tym samym należało uznać, że organ wykonał w ten sposób wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SAB/Wa 500/17), gdyż w uzasadnieniu tego wyroku Sąd sugerował właśnie organowi konieczność wydania w sprawie prowadzonej z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami tego rodzaju postanowienia. Z tej przyczyny nie można było więc skutecznie twierdzić, że nałożona na organ w takiej wysokości grzywna, nie miała działania mobilizującego i nie mogła odnieść pożądanego skutku. Fakt wydania przez Prezydenta [...] w/w orzeczeń świadczył bowiem o czymś zupełnie przeciwnym.
W ocenie składu orzekającego, również zarzut, w którym podnoszono, że przyznane skarżącym sumy były zbyt niskie, nie okazał się przekonywujący. Uzasadniając ich przyznanie oraz wysokość, Sąd Wojewódzki podkreślał bowiem m.in. fakt długości trwania postępowania z wniosku skarżących, opartego na art. 214 u.g.n. oraz brak wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia się postępowań prowadzonych na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Przyznane sumy miały zaś za zadanie zadośćuczynić skarżącym za zaniechania organu oraz doprowadzić do podjęcia przez niego zasadniczych działań. Z uwagi zaś, że tego rodzaju działania (po wydaniu zaskarżonego wyroku) zostały podjęte, wyżej przytoczona argumentacja, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, straciła na znaczeniu. Dane statystyczne, dotyczące działalności Sądu Wojewódzkiego oraz ocena skuteczności nadzoru sprawowanego przez Prezesa tego Sądu, nie podlegały natomiast ocenie składu orzekającego w tej sprawie.
Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.