Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2112/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1678/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. N., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 23 marca 2016 r. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek T. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lutego 2007 r., znak: [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył powyższe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że wysokość odszkodowania oraz wycena nieruchomości wywłaszczonej była przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 800/08. W ocenie organu zgodność z prawem decyzji Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lutego 2007 r., nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu.

W wyniku wniesionego przez T. N. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu ponownie wskazał, że wysokość odszkodowania oraz wycena nieruchomości wywłaszczonej była przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, a organ nie może odmiennie ocenić powyższych okoliczności i ciąży na nim obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu.

Minister przedstawił także przebieg postępowania wznowieniowego, jakie toczyło się z wniosku skarżącego z 24 lutego 2011 r. Skarżący wskazał w nim na opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, z której wynika, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość w dacie jego sporządzenia, nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę, gdyż zawiera błędy dyskwalifikujące go jako dowód w sprawie, dotyczące w szczególności odstępstwa od przepisów prawa i uchybienia w procedurze wyceny, mające istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lutego 2007 r. w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania na rzecz T. N. w wysokości 308 329,00 zł za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 823 428,00 zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty kwoty 515 099,00 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lipca 2013 r. Minister zmienił powyższą decyzję i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty kwoty 487 191,60 zł. Wyrokiem z 16 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2321/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2221/14, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji po upływie 5 lat od jej ogłoszenia lub doręczenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 238/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Minister uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r. w części pkt. 2 i w tym zakresie orzekł o odmowie uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lutego 2007 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz T. N.. Po rozpoznaniu wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił prawomocnym wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 401/16.

W ocenie Ministra, wobec braku nowych okoliczności, które także nie były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Organ wskazał także, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Minister podniósł, że żadna z okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 137/86; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 14/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1697/06).

Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że brak jest podstaw prawnych do uznania, by podniesiony we wniosku strony zarzut dotyczący nieuwzględnienia w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, jak i w ocenie dokonanej przez sądy administracyjne opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych ze stycznia 2011 r. w sprawie oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, stanowiła podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. Okoliczność ta zaistniała bowiem po wydaniu zaskarżonej decyzji, a jak już wyżej wskazano, przesłanka skutkująca nieważnością decyzji oceniana jest na dzień jej wydania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. N. Wskazał, że żaden z orzekających w sprawie sądów nie wykluczył możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r., a w jego ocenie decyzja ta w sposób rażący narusza prawo, gdyż doprowadziła do pozbawienia go słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które gwarantuje art. 21 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadną. W uzasadnieniu Sąd ten szeroko przytoczył fragmenty uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., w której stwierdzono, że: "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 - ONSAiWSA 2010/2/18; LEX nr 530338).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Ministra, okoliczność, iż decyzja, której nieważności (w części wysokości odszkodowania) domaga się skarżący, była przedmiotem kontroli sądów obu instancji, nie może sama w sobie stanowić podstawy do umorzenia postępowania nieważnościowego.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że negatywna opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w odniesieniu do operatu, który stanowił podstawę kontrolowanych przez sądy decyzji wydanych w trybie zwyczajnym, ujawniła się już po rozpoznaniu sprawy przez sąd. Ponadto wysokość kwestionowanego odszkodowania została ustalona przez organ w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę. Operat zaś, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego zarówno przez organ, jak i przez sąd nie jest zaś możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca.

Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Sąd, kontrolując decyzje organu, nie wkracza w wiadomości specjalne biegłego rzeczoznawcy, badając operat jedynie formalnie. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że skarżący w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego nie przedłożył własnej, aktualnej kontrwyceny, nie dostarczył także opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Poprawność rzeczonego operatu została przez organizację zakwestionowana już po zakończeniu postępowań sądowych w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że opinia i wnioski Komisji Arbitrażowej stanowią nową okoliczność nieznaną organom i sądom, które wydawały i kontrolowały kwestionowaną obecnie w postępowaniu nieważnościowym decyzję. Jest to więc nowy dowód powstały już po zakończeniu postępowania. Nadto Sąd ten zwrócił uwagę, że w sprawie został sporządzony nowy operat, określający wartość odszkodowania na kwotę 823 428,00 zł, a więc o 515 099,00 zł większą niż określona w sprawie. W świetle powyższego obowiązkiem organu było zatem rozważenie, czy podniesiona przez skarżącego okoliczność nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że na skutek błędnej wyceny doszło do rażącego zaniżenia wypłaconego skarżącemu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Tym samym organ nie mógł umorzyć niniejszego postępowania, powołując się na "res iudicata". Nie mógł również odnieść się do rozstrzygnięć sądów jakie zapadły na gruncie toczącego się wcześniej w sprawie postępowania wznowieniowego. Postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją może zostać wznowione jedynie w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 - 153 k.p.a. Katalog przesłanek dopuszczających możliwość zarówno stwierdzenia nieważności jak i wznowienia postępowania jest katalogiem zamkniętym. A zatem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Niedopuszczalnym i błędnym jest przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia mogłaby zarazem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec zakwestionowania w sprawie przez uprawnioną organizację poprawności sporządzonego w sprawie operatu, który stanowił podstawę wydania kwestionowanej przez skarżącego w postępowaniu nieważnościowym decyzji, organ winien był dokonać oceny, czy w świetle przedłożonego przez skarżącego dowodu można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie w ocenie Sądu stanowił istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości i domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 §1 p.p.s.a., 135 p.p.s.a oraz "art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a." w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy istniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017r., Znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., Znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007r., Znak [...];
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na skutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie ujawnione zostały nowe okoliczności i dowody istotne dla sprawy w postaci opinii i wniosków Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., Znak: [...], co pominęły organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę, w sytuacji gdy takowe okoliczności i dowody nie występowały w sprawie, zaś w niniejszej sprawie zachodzi "res iudicata";
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na skutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie istotnym jest ustalenie, czy okoliczność podnoszona przez skarżącego T. N. w postaci opinii i wniosków Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., Znak: [...], w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji należy badać na stan faktyczny oraz prawny sprawy, istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym.

W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozwinął powyższe zarzuty.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości i domagał się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucił:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że nowa okoliczność ujawniona po zakończeniu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego stanowi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji i powinna być oceniana w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji także pod kątem ustalenia czy była badana przez sąd administracyjny oddalający skargę na rzeczoną decyzję;
2. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i z art.105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że prawomocny wyrok oddalający skargę nie jest przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a gdy zostało wszczęte, do jego umorzenia, także w sytuacji, gdy wnioskodawca jako powód do stwierdzenia nieważności wskazuje na nową okoliczność ujawnioną po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, w którym prawomocnie oddalono skargę na kwestionowaną decyzję.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedziach na ww. skargi kasacyjne T. N. wniósł o ich "odrzucenie" i "utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie jawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły.

Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydani decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia.

Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Z uwagi na to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873).

Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 883/2005).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą to decyzją organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] 2007 r. znak: [...]. Ostatnio wymienioną decyzją z dnia [...] 2007 r., znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1,3216 ha, będącej własnością T. N., przeznaczonej na realizację celu publicznego jakim jest inwestycja polegająca na budowie drogi krajowej nr 74 klasy GP - na odcinku od skrzyżowania z ul. M. w K. do granicy miasta oraz klasy S - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr 74 w m. Cedzona, gm.

Górno oraz ustalił na rzecz T. N. odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności nieruchomości w wysokości 308.329,00 zł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że ww. decyzje Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] 2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1,3216 ha, będącej własnością T. N., przeznaczonej na realizację celu publicznego jakim jest inwestycja polegająca na budowie drogi krajowej nr 74 klasy GP - na odcinku od skrzyżowania z ul. M. w K. do granicy miasta oraz klasy S - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr 74 w m. Cedzona, gm. Górno, były już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Wyrokiem bowiem z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1595/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. N. na ww. decyzje, a wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 800/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną T. N. od powyższego wyroku.

Następnie skarżący T. N. uzyskał opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, z której wynika, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość w dacie jego sporządzenia, nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę, gdyż zawiera błędy dyskwalifikujące go jako dowód w sprawie, dotyczące w szczególności odstępstwa od przepisów prawa i uchybienia w procedurze wyceny, mające istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości. Powołując się na ww. opinię T. N. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydanymi w trybie zwykłym ww. decyzjami o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i ustaleniu odszkodowania. Wznowieniowe postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., którą Minister uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r. w części pkt. 2 i w tym zakresie orzekł o odmowie uchylenia decyzji wydanych w trybie zwykłym z [...] lipca 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] lutego 2007 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz T. N.. Po rozpoznaniu skargi T. N. od ww. decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił prawomocnym wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 401/16.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że obydwie skargi kasacyjne podlegały uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się zasadne.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać należy podniesiony w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia: 1) w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i z art.105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że prawomocny wyrok oddalający skargę nie jest przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a gdy zostało wszczęte, do jego umorzenia, 2) w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że w sprawie zachodzi "res iudicata". Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." (ONSAiWSA 2010/2/18 oraz LEX nr 530338). W uzasadnieniu owej uchwały Naczelnyy Sąd Administracyjny wskazał, że: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.).

Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osadzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)." O ile zatem strony skarżące kasacyjnie w ramach ww. podstawy skargi kasacyjnej powołują się na zarzut "res iudicata", to stwierdzić należy, że zarzut ten – w świetle treści cytowanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny. Okoliczność bowiem, że wydane w sprawie decyzję będące obecnie przedmiotem oceny w trybie stwierdzenia ich nieważności były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, który skargę na ww. decyzje oddalił, nie jest sama w sobie przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz dopiero wówczas, gdy przeprowadzone postępowanie wykaże, że rozpoznając skargę na tę decyzję sąd administracyjny już się wiążąco wypowiedział w określonej materii prawnej.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego T. N. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1595/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 grudnia 2006 r. Ocena ta jest wiążąca.

We wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie skarżący T. N. powołał się na opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, z której wynika, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość w dacie jego sporządzenia, nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę, gdyż zawiera błędy dyskwalifikujące go jako dowód w sprawie, dotyczące w szczególności odstępstwa od przepisów prawa i uchybienia w procedurze wyceny, mające istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości. Trafnie zauważa organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wysokość odszkodowania oraz wycena nieruchomości wywłaszczonej była już przedmiotem rozważań i oceny zarówno Sądu pierwszej, jak i drugiej instancji, odpowiednio: w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1595/07 i z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 800/08, w związku z czym sprawa zgodności z prawem decyzji wydanych w trybie zwykłym nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji, ani przez sąd administracyjny.

W świetle tego, co powiedziano na wstępie, za trafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i zarzut naruszenia naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i z art.105 § 1 k.p.a. Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że nowa okoliczność ujawniona po zakończeniu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego stanowi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji i powinna być oceniana w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji także pod kątem ustalenia czy była badana przez sąd administracyjny oddalający skargę na rzeczoną decyzję.

Zauważyć należy, że domagając się stwierdzenia nieważności wydanych w trybie zwykłym decyzji, skarżący T. N. powołał się na nowy dowód. Tymczasem, jak to już wyżej zostało powiedziane, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym, co trafnie także podnosi skarżący kasacyjnie Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., jak i naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie podnoszą obydwaj skarżący kasacyjnie, że nowe okoliczności i dowody, które nie występowały w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie mogą być przedmiotem oceny i ewentualną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, skoro przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji należy badać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym.

Podkreślić jeszcze raz należy, że eewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, jak tego chce skarżący T. N. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił obydwie skargi kasacyjne i uchylił zaskarżony wyrok. Uznając zaś, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., oddalił skargę.

W świetle okoliczności sprawy, w szczególności przyczyny, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonego wyroku, Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., w związku z czym na podstawie tego przepisu odstąpił od zasądzenia od T. N. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W przedmiotowej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skarg kasacyjnych uwzględnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sadu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.