Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 231/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K.S. na decyzję Dowódcy 21 Brygady Strzelców Podhalańskich z dnia 17 stycznia 2014 r., nr 6 w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie kolejnego kontraktu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 30 września 2013 r. K.S. zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej 3928 w [..] o zawarcie kontraktu na pełnienie służby kontraktowej.
Decyzją z dnia 12 listopada 2013 r. nr 52 Dowódca 5 Batalionu Strzelców Podhalańskich w [..]nie wyraził zgody na zawarcie kontraktu na pełnienie służby kontraktowej. W uzasadnieniu wskazano, że K.S. pełni zawodową służbę wojskową w ramach kontraktu na pełnienie służby kontraktowej zawartego na okres od 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Organ zwrócił uwagę, że żołnierz otrzymał w opinii służbowej ocenę dobrą, wykazuje się zdyscyplinowaniem.
Natomiast wątpliwości budzi poziom odporności psychofizycznej żołnierza, co znajduje potwierdzenie w korzystaniu przez niego ze zwolnień lekarskich w 2012 r. i 2013 r., brak uczestniczenia w związku z chorobą w ważnym szkoleniu poligonowym pododdziału oraz obniżającym się poziomem sprawności fizycznej. Powyższe znalazło odbicie w ocenie z 2013 r. egzaminu sprawności fizycznej, która była niższa niż w roku 2012 r. Organ stwierdził, że w służbie wojskowej powinni pozostać jedynie żołnierze najlepiej przygotowani do realizacji zadań na zajmowanych i planowanych stanowiskach służbowych, których lojalność i zaangażowanie w działalność służbową nie budzą zastrzeżeń.
Odwołanie od tej decyzji wniósł K.S., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie w całości i wyrażenie zgody na zawarcie kontraktu na pełnienie służby kontraktowej, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. Dowódca 21 Brygady Strzelców Podhalańskich w [..]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu albo jego odmowy ma charakter uznaniowy. Powołał się na stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym żaden przepis materialnego prawa administracyjnego w trybie administracyjnym nie przyznaje żołnierzowi prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, stąd złożenie wniosku przez żołnierza w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące. Zwrócił uwagę, że podstawą faktyczna wydania decyzji stała się ocena sprawności psychofizycznej żołnierza. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że w jednostce wojskowej powinni pozostać jedynie żołnierze najlepiej przygotowani do zajmowanych stanowisk. Nie ma tu znaczenia ocena kwalifikacji i doświadczenia żołnierza, ani też ocena przyczyn niedyspozycji lub sprawności fizycznej, gdyż nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych jest bowiem, to aby żołnierze zawodowi w trakcie trwania kontraktu byli w pełni dyspozycyjni i sprawni.
Tak dalece idący prymat interesu publicznego nad interesem jednostki w tej dziedzinie jest w pełni usprawiedliwiony i zrozumiały. Podkreślił, że w dobie profesjonalizacji Sił Zbrojnych w interesie społecznym, tożsamym z potrzebami armii, leży aby żołnierze zawodowi spełniali nie tylko wymagania formalne, ale też dawali gwarancję wykonywania powierzonych im zadań w sposób profesjonalny.
K.S., reprezentowany przez radcę prawnego skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Dowódcy 21 Brygady Strzelców Podhalańskich w [..]wnosząc uchylenie w całości decyzji obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającą na przyjęciu, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy.
W odpowiedzi na skargę Dowódca 21 Brygady Strzelców Podhalańskich w [..]wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1355). Jak wynika z art. 4 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się według przepisów dotychczasowych. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto 30.09.2013 r. czyli przed 5.12.2013 r. i w tej dacie nie było zakończone decyzją ostateczną, która została wydana 17.01.2014 r. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 1 tejże ustawy żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej.
Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową (ust. 2 tego art.).
Odnosząc się do charakteru prawnego sytuacji skarżącego, w świetle powołanych podstaw prawnych, Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy nie ustanawiają ani trybu rozpoznania wniosku, ani nie określają przesłanek, którymi powinien kierować się organ właściwy do zawarcia (odmowy zawarcia) kontraktu na pełnienie służby terminowej. Tryb ten pojawia się wyłącznie w akcie podustawowym, to jest wydanym na podstawie art. 16 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 45, poz. 265). Mianowicie w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem (§ 15 ust. 1).
Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego (będącego rodzajem decyzji administracyjnej, por. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych).
Odnosząc z kolei tą charakterystykę do wzorca kodeksowego Sąd I instancji uznał, że decyzja w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu albo odmowy jego zawarcia ma charakter uznaniowy. Co do zasady wydając decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
Oceniając charakter prawny decyzji uznaniowej należy mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego dane przepisy lub instytucje zostały ustanowione. W tym zaś przypadku uznanie zostało przyznane organowi w możliwe najszerszym zakresie, gdyż prawodawca nie ograniczył jego swobody żadnymi szczególnymi wymogami. Pomijając kwestie, czy akt podustawowy jest właściwym miejscem do regulacji formy trybu wydawania aktów administracyjnych z powołanego przepisu nie wynika żadna przesłanka, która podlega badaniu przez organ, do którego został złożony wniosek o zawarcie nowego kontraktu. Jedynym zaś wymogiem stawianym organom jest zaopiniowanie takiego wniosku.
Ponadto Sąd zauważył, że w orzecznictwie podkreśla się, iż żaden przepis materialnego prawa administracyjnego w trybie administracyjnym nie przyznaje skarżącemu prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, stąd złożenie wniosku przez skarżącego w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2006 r., I OSK 1348/05 i 11 kwietnia 2012 r., I OSK 1655/11, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).
Warunkiem koniecznym w procesie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie jest zapoznanie się organu podejmującego decyzję z opinią dowódcy jednostki wojskowej. Taki wymóg wynika wprost z przepisu § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W sprawie jest niesporne, że skarżący uzyskał ocenę dobrą w opinii służbowej za okres od 4.07.2011 r. do 30.09.2013 r. wystawioną przez dowódcę plutonu.
Sąd I instancji zauważył, że organ rozpoznając wniosek skarżącego wziął ją pod uwagę. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w toku postępowania uzyskano opinię przełożonego żołnierza - Dowódcy 2 kompanii zmechanizowanej w sprawie zawarcia z żołnierzem kolejnego kontraktu. W opinii tej, uzupełnionej w dniu 8.11.2013 r., stwierdzono, że cyt: "...zastrzeżenia budzi poziom odporności psychofizyczne żołnierza, co odzwierciedlone jest korzystaniem ze zwolnień lekarskich w 2012 r.- 59 dni i 2013 r.- 23 dni...",... w najważniejszym dla pododdziału szkoleniu poligonowym w miesiącu marcu żołnierz przebywał na zwolnieniu lekarskim", "... żołnierz uskarżał się na bóle kręgosłupa, co powoduje ryzyko dalszego nie uczestniczenia szeregowego w zajęciach bądź szkoleniach poligonowych i jednocześnie nie wykonywania postawionych zadań plutonowi".
W świetle powyższych ustaleń nie można organowi orzekającemu w sprawie zarzucić podjęcia rozstrzygnięcia dowolnego, arbitralnego, bez rozpatrzenia kwalifikacji i doświadczenia żołnierza, nie mającego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Należy zwrócić uwagę, że podstawą faktyczną wydania decyzji stała się ocena sprawności psychofizycznej żołnierza. Argument organu o przebywaniu żołnierza na zwolnieniach lekarskich, w tym w trakcie ważnego szkolenia poligonowego oraz obniżeniu sprawności fizycznej żołnierza, a tym samym nie spełniania przez żołnierza oczekiwań stawianych przed jednostką wojskową, w której pozostać powinni jedynie żołnierze najlepiej przygotowani do realizacji do zajmowanych stanowisk, jest uprawniony. Nie ma tu znaczenia więc ocena kwalifikacji i doświadczenia żołnierza, ani też ocena przyczyn niedyspozycji żołnierza lub sprawności fizycznej, gdyż nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych jest bowiem to, by żołnierze zawodowi w trakcie trwania kontraktu byli w pełni dyspozycyjni i sprawni.
Ubocznie Sąd I instancji wyjaśnił, iż nie ma racji skarżący, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 13 ust. 1 omawianej ustawy. Sam skarżący – wbrew treści zarzutu kwestionującego uznaniowy charakter decyzji wydanych w tej sprawie – w uzasadnieniu skargi pisze, że nie ma on roszczenia o zawarcie kontraktu. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Dotyczy on bowiem maksymalnego okresu służby kontraktowej i sposobu jego obliczania.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K.S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.
1) błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku, Nr 90, poz. 593, ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez Sąd wydający zaskarżony wyrok. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało (art. 176 P.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez Sąd pierwszej instancji, ze wskazaniem na czym jego zdaniem polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego.
Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Istotne jest, że w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych został sformułowany wadliwie, a przede wszystkim przepis ten nie stanowił prawnej podstawy, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), żołnierz służby kontraktowej może ją pełnić przez łączny okres nieprzekraczający dwunastu lat. Do łącznego czasu trwania służby kontraktowej zalicza się okresy odbywania lub pełnienia innych form czynnej służby wojskowej oraz okresy pełnienia służby w formacjach, o których mowa w art. 17a. Przepisy pragmatyki wojskowej nie wskazują, ile kontraktów można zawrzeć z żołnierzem zawodowym, jednak łącznie, zgodnie z w/w przepisem, czas służby na podstawie kontraktu nie może przekroczyć dwunastu lat. Po tym okresie żołnierz zawodowy może być mianowany na stałe lub zwolniony ze służby. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 tej ustawy, żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub o powołanie do służby stałej.
Z inicjatywą zawarcia nowego kontraktu lub powołania na stałe może także wystąpić przełożony żołnierza zawodowego. Odmowa zawarcia kontraktu jest dokonywana w formie decyzji administracyjnej, jednakże żaden przepis materialnego prawa administracyjnego w trybie administracyjnym nie przyznaje skarżącemu prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1348/05).
Zatem należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uznać należy za całkowicie niezasadny. Zważyć należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie zarzut ten jest o tyle chybiony, że materialnoprawną podstawą wydanych decyzji ocenianych przez Sąd I instancji był art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Powołanie się zatem przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie na naruszenie prawa materialnego, które nie stanowiło i nie powinno stanowić podstawy wydania decyzji ani orzekania przez Sąd I instancji, a zatem nie było zastosowane w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu, którego zasadnie w ogóle nie stosował.
Jak z powyższego wynika przepis wskazany w skardze kasacyjnej nie pozwala zakwestionować stanowiska Sądu I instancji. Ocena Sądu I instancji opiera się na wykładni art. 15 ust. 1 ustawy, natomiast w skardze kasacyjnej nie zarzuca się jego błędnej wykładni, podczas gdy jak wywiedziono to wyżej Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 13 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który normuje jedynie maksymalny okres służby kontraktowej oraz sposób jego obliczania, natomiast nie dotyczy kwestii związanych z odmową wyrażenia skarżącemu zgody na zawarcie kolejnego kontraktu.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.