Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2113/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017r. sygn. akt I SA/Wa 103/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.M. i H. T. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2012r. złożonego przez R. M. i H.T. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...] ozn. hip. [...], orzekł o odmowie ustanowienia na rzecz R. M., H.T. i A. S. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. W. [...] pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. [...] wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony po terminie.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. M. i H. T. zakwestionowały prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, wnosząc o zmianę decyzji w całości poprzez przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, alternatywnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujące zarzuciły, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], która zajęła stanowisko, że przejęcie przez Gminę [...] gruntów w granicach miasta na podstawie ogłoszenia zamieszczonego w Dzienniku Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1948r. nie powodowało żadnych skutków prawnych, a bieg terminu określonego w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako dekret, nie rozpoczął się.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. M. i H. T., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość położona w W. przy ul. W. [...] pochodząca z dawnej nieruchomości hip. [...], wchodząca obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], stanowiąca własność J. i S. z C. G. znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu. Wnioskiem z dnia [...] marca 2012r. R. M. i H. T. wystąpiły o przyznanie użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Do owego wniosku nie zostały dołączone żadne wcześniejsze wnioski o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że nieruchomość hip. [...] obecnie wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] obrębu [...], która stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym M. T. GGH Spółka z o.o. w W..

W dalszej kolejności Wojewoda M. wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące – uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. W sposób odmienny została potraktowana sprawa własności budynków znajdujących się na gruntach w.. Zgodnie z przepisami dekretu budynki przechodziły na własność gminy tylko wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli w terminie wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub gdy ww. wnioski zostały załatwione odmownie.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w dniu 21 listopada 1945r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach i jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowy grunt objęty został w posiadanie przez Gminę [...] w dniu 16 sierpnia 1948r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] w Dzienniku Urzędowym nr [...], w związku z czym termin składania ww. wniosków minął dnia 16 lutego 1949r.

Jednocześnie organ rozpoznający odwołanie zauważył, że z pisma Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. z dnia [...] marca 2015r. wynika, że nie odnaleziono akt własnościowych nieruchomości położonej przy ul. W., gdyż najprawdopodobniej taki zbiór nie został utworzony. Wnioskodawcy również nie dołączyli do akt sprawy kopii złożonego przez ich poprzedników prawnych wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Prawidłowo zatem – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji uznał, że wniosek taki nie został złożony. Niezłożenie zaś przez osobę uprawnioną w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości powodowało przejście na własność Gminy [...] (później Skarbu Państwa) własności budynków znajdujących się na tym gruncie wraz z upływem tego terminu.

Następnie Wojewoda M. podkreślił, że 6-miesięczny termin złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej to termin prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Wskazał, że stosowny wniosek nie został również złożony w dodatkowym terminie wynikającym z uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz.18) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Podkreślono ponadto, że w treści ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] z dnia [...] sierpnia 1948r. gruntów w. zawarto informację, zgodnie z którą dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby jego prawa reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie gruntu przez Gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym, co świadczy o powiadomieniu wszystkich osób zainteresowanych, w tym właścicieli przedmiotowego gruntu, o objęciu gruntów w posiadanie oraz o możliwości ubiegania się o ustalenie prawa własności czasowej.

Zdaniem organu odwoławczego nie można twierdzić, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gminy [...] przedmiotowego gruntu nie mogło wywoływać skutków prawnych, a tym samym, że liczenie terminu na złożenie wniosku w trybie art. 7 dekretu nie może być w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ustalane od dnia ukazania się tego ogłoszenia, gdyż nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę [...]. Wojewoda M. w pełni podzielił w tej kwestii stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000r. sygn. akt OPK 32/99, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę [...] było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego [...], o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę [...] (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Również za niezasadny organ uznał zarzut odwołania, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło skuteczne objęcie w posiadanie spornej nieruchomości z tego powodu, że ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia tej nieruchomości w posiadanie przez Gminę W. zostało podpisane jednoosobowo przez Wiceprezydenta W., nie posiadającego do tego upoważnienia Prezydenta [...], wskazując że uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego.

Organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania Prezydent [...] wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a." i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Na ww. decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2016r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły R. M. i H. T., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o nieważne ogłoszenie o przejęciu nieruchomości, podpisane przez Wiceprezydenta [...] inż. B. J. (działającego bez upoważnienia Prezydenta Miasta), opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1948r., co miało wpływ na wynik postępowania poprzez błędne ustalenie, że termin na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu upłynął w dniu [...] lutego 1949r.;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że termin na złożenie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w przedmiotowej sprawie minął, pomimo że jego bieg jeszcze się nie rozpoczął, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego uznania przez organ, że roszczenie skarżących o przyznanie użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie wygasło;
3. naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, odmawiającej przyznania skarżącym prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy Wojewoda M. winien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. i H. T.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że prowadząc postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) został złożony z zachowaniem terminu wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu. Zdaniem Sądu I instancji za niezasadny należy uznać zarzut skargi, że termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu z uwagi na nieprawidłowe objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę. Gmina dokonała bowiem objęcia przedmiotowego gruntu na podstawie ogłoszenia dokonanego – w myśl rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz.U.R.P. nr 6 poz.

43. – w dniu 16 sierpnia 1948r., a zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949r. Sąd podkreślił, że jedynym warunkiem powodującym prawidłowość objęcia gruntu było zamieszczenie ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego – co w niniejszej sprawie nastąpiło w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Ogłoszenie to zgodnie z § 2 pkt. 2 ww. rozporządzenia – zawierało oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, przy czym przepis nie precyzował, jak dokładne powinno być to oznaczenie obszaru, a w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie, że Gmina [...] obejmuje w posiadanie grunty w obrębie W. położone na obszarze ograniczonym wschodnim brzegiem Wisły oraz południową, wschodnią i północną granicą miasta, a nie objęte dotychczas w posiadanie Gminy [...] w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. (Dz.U. R.P. Nr 16/46, poz. 112) i rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. (Dz.U. R.P. Nr 6/48, poz.

43. – jest wystarczająco dokładne i wyraźnie określa granicę objęcia. Sąd I instancji, podobnie jak organ odwoławczy, podzielił w tej kwestii stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000r. sygn. akt OPK 32/99.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut skargi stwierdzający, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło skuteczne objęcie w posiadanie spornej nieruchomości z tego powodu, że ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia tej nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...] zostało podpisane jednoosobowo przez Wiceprezydenta [...], nie posiadającego do tego upoważnienia Prezydenta [...], a tym samym nie rozpoczął biegu termin do złożenia przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie im własności czasowej do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938r. o samorządzie gminy [...] (Dz.U. Nr 63, poz. 479), która to ustawa regulowała ustrój W. do dnia 13 kwietnia 1950r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy, przy czym m.in. dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który również mógł upoważnić do ich podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów lub poszczególnych pracowników miejskich. Prezydent Miasta wydawał również Dziennik Zarządu [...]. Zdaniem Sądu I instancji z przepisów tych wynika, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł również upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Sąd wskazał, że Zarząd Miejski składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników, stosownie do art. 40 ww. ustawy z dnia 16 sierpnia 1938r., przy czym zgodnie z art. 45 ust. 2 ww. ustawy Prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie. Zdaniem Sądu wobec powyższej regulacji prawnej nie można zarzucić braku stosownego pełnomocnictwa dla wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę. Każdy bowiem z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie. Zdaniem składu orzekającego generalnie jednak wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego.

W dalszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez Gminę [...], stosownie do § 3 ww. rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948r. uruchomiło sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że termin do złożenia wniosku dekretowego jest terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu niezależnie od przyczyny jego uchybienia, a jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do żądania przyznania prawa własności czasowej. Wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz ustaleń organu wynika, że pisemny wniosek został złożony przez skarżących (następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości) dopiero dnia [...] marca 2012r., a więc kilkadziesiąt lat po upływie terminu do jego złożenia, zatem organ I instancji słusznie odmówił skarżącym oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Następcy prawni dawnych właścicieli (skarżący) nie skorzystali także z późniejszych regulacji prawnych, tj. uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz.18) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ustalającej nowy termin złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w okresie od 1 sierpnia 1985r. do 31 grudnia 1988r. dla osób, które nie złożyły w terminie wniosków dekretowych.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie jest związany uchwałą Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], na którą powołują się skarżący, a z której wynika, że "ogłoszenie o przejęciu przez Gminę [...] gruntów położonych w granicach miasta na podstawie obwieszczenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia 25 listopada 1948r. podpisanego przez wiceprezydenta [...] mgr S. nie spowodowało żadnych skutków prawnych i należy je uznać za nieobowiązujące, gdyż wiceprezydent [...] S. S. nie miał upoważnienia Prezydenta Miasta do składania podpisu pod obwieszczeniem".

Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. za niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły R. M. i H. T.. Zaskarżając ów wyrok w całości, podniosły następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1c P.p.s.a. w zw. z art. 77 oraz 7 K.p.a., polegającą na utrzymaniu w mocy przez Sąd I instancji decyzji podlegającej uchyleniu, gdyż w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu jurysdykcyjnym nie wyjaśniono, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę nieruchomości aktualnie położonej przy ul. O. [...] w W., dysponował ku temu stosownym upoważnieniem, co naruszyło wyrażoną w K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, poprzez niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;
2. na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. obrazę prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że termin do złożenia tzw. wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie upłynął, pomimo, iż nie rozpoczął on jeszcze swego biegu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie próbowano wyjaśnić, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie nieruchomości przez gminę [...], dysponował stosownym do tego upoważnieniem. Na podstawie bowiem art. 54 ustawy dnia 16 sierpnia 1938r. o samorządzie gminy [...] (Dz.U. Nr 63, poz. 479), obowiązującej w chwili publikacji ogłoszenia o objęciu w posiadanie nieruchomości, uprawnieniem do tego co do zasady dysponował prezydent miasta. Ewentualne umocowanie jego zastępcy było wyjątkiem od przewidzianej prawem zasady reprezentacji. Zdaniem skarżących kasacyjnie twierdzenie o braku kompetencji wiceprezydenta nie jest tezą bezzasadną, zwłaszcza w kontekście przywołanej przez skarżące w toku postępowania uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...]. Autorki skargi kasacyjnej zwróciły uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w ogóle nie odniesiono się do przedmiotowej kwestii, całkowicie ją pomijając. Z tego względu w toku postępowania jurysdykcyjnego naruszono w sposób rażący podstawową jego zasadę, tj. prawdy materialnej. Nie poczyniono bowiem wyczerpujących starań do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, a także do ustalenia ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego podkreślono, że ogłoszenia Zarządu Miejskiego [...] wydawane na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę [...] z dnia 27 stycznia 1948r. wydawano w sposób niezgodny z prawem. Czynili to bowiem wiceprezydenci miasta, którzy nie posiadali ku temu stosownego upoważnienia. W myśl obowiązującej wówczas regulacji samorządu gminy [...] kompetencją do podpisywania wszelkich dokumentów urzędowych Zarządu Miejskiego, jak również do składania wiążących ów Zarząd oświadczeń woli, dysponował jednoosobowo prezydent miasta. Ten ostatni mógł udzielać wiceprezydentom i poszczególnym urzędnikom miejskim upoważnień do sygnowania określonych kategorii pism i dokumentów miejskich. Taka sytuacja nie nastąpiła jednak w odniesieniu do obejmowania w posiadanie przez gminę gruntów warszawskich. Ową tezę potwierdzono chociażby w uchwale Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], w której wskazano, że ogłoszenia wystosowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1948r. i podpisane przez wiceprezydenta – S. S., nie wywołały żadnych skutków prawnych. Powodem tego była ich nieważność, wynikająca z braku upoważnienia do dokonywania tych czynności. Zdaniem skarżących kasacyjnie należy więc uznać, że ze względu na uchybienia formalne grunt przedmiotowej nieruchomości nie został skutecznie objęty w posiadanie przez gminę. Zgodnie więc z art. 7 ust. 1 dekretu, nie upłynął jeszcze sześciomiesięczny termin na złożenie tzw. wniosku dekretowego przez następców prawnych właścicielki nieruchomości – S. G.. Nie było więc żadnych podstaw do nieuwzględnienia złożonego wniosku o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. T. GGH MT Sp. z o.o. Sp. K-A. w W. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1c P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę nieruchomości dysponował ku temu stosownym upoważnieniem, uczestnik w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji wyrażone w wyroku, iż wiceprezydent był uprawniony do jednoosobowego podpisania ogłoszenia o objęciu nieruchomości w posiadanie. Spółka podkreśliła, że w okresie, w którym dokonano spornego ogłoszenia, obowiązywały akty prawne, które stwarzały stosowne upoważnienie dla wiceprezydentów do podpisywania m.in. ogłoszeń, a fakt tenże potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Zdaniem uczestnika postępowania w ramach podniesionego zarzutu skarżące powołują się na okoliczność dotychczas niepodnoszoną, iż organy administracyjne nie wyjaśniły, czy dokument upoważnienia kiedykolwiek istniał. W tym zakresie Spółka wskazała, że z akt postępowania wynika jedynie, że organy administracyjne nie dysponowały takim upoważnieniem. Natomiast organy administracyjne nie były zobowiązane do poszukiwania takiego dokumentu, co do którego istnieje prawdopodobieństwo, że mógł on ulec zniszczeniu bądź zagubieniu lub nie istnieć, bowiem upoważnienie wiceprezydenta wynika bezpośrednio z przepisu ustawowego. Bezcelowe i mogące prowadzić do przewlekłości postępowania byłoby poszukiwanie dokumentu, który de facto potwierdziłby upoważnienie ustawowe. Organy administracyjne posiadały w tym zakresie pewną swobodę dowodową, która umożliwiała, w razie uznania, że poszukiwanie upoważnienia byłoby bezcelowe, pominięcie czynności dowodowych w zakresie nieprzydatnych dokumentów. Podkreślono, że kwestię ustawowego upoważnienia wiceprezydentów potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W jego ocenie wyjaśnienie przez organy administracyjne, czy wiceprezydent B. J. posiadał stosowne upoważnienie jest bezcelowe, bowiem takie upoważnienie wynikało z przepisu ustawowego.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że termin do złożenia tzw. wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie upłynął, pomimo iż nie rozpoczął on jeszcze swojego biegu uczestnik postępowania stwierdził, że nie sposób się z tak postawionym zarzutem zgodzić, bowiem de facto powtarza on tę samą argumentację odnoszącą się wadliwego ogłoszenia o objęciu nieruchomości w posiadanie. Skarżące tym samym zarzuciły ponownie naruszenia proceduralne, a nie naruszenia materialne. W tym miejscu Spółka zauważyła, że w zakresie ww. zarzutu skarżące powołały się na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], w której zakwestionowano uprawnienia wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia. Podkreśliła, że Rada [...] nie posiada kompetencji do oceny legalności przedmiotowego ogłoszenia, jak również takie stanowisko Rady wyrażone w uzasadnieniu jest zupełnie odosobnione. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia [...] lutego 2014r. sygn. akt [...]. Zdaniem uczestnika postępowania stanowisko takie prowadziłoby to uznania, iż de facto większość "nieruchomości dekretowych" podlegałaby analogicznym roszczeniom, jak te wyrażone przez skarżące, bowiem powszechną praktyką była reprezentacja [...] przez wiceprezydentów.

Na wypadek uznania przez Sąd, że zarzuty skargi są zasadne Spółka zwróciła uwagę na obecnie obowiązującą regulację ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", mającą zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych – w tym do przedmiotowego postępowania, który stanowi istotną przesłankę odmowy ustanowienia prawa na rzecz skarżących. Uczestnik postępowania podkreślił, że art. 214a u.g.n. wprowadzony nowelizacją z dnia 25 czerwca 2015r., dał wyraźną podstawę do wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Dotychczas bowiem decydujące dla orzekania o zwrocie nieruchomości były przesłanki dekretowe, które w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych umożliwiały dokonywanie zwrotów nieruchomości byłym właścicielom nieruchomości niezależnie np. od przeznaczenia gruntu na cele publiczne, czy też przeniesienia prawa na rzecz osoby trzeciej. Obecnie obowiązująca regulacja art. 214a pkt 2 u.g.n. wskazuje natomiast, że organ administracji jest uprawniony do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu z uwagi na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Tym samym skuteczne nabycie prawa użytkowania wieczystego przez uczestnika stanowi podstawę odmowy ustanowienia przez organ prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących. Na marginesie Spółka zauważyła, że część nieruchomości jest obecnie przeznaczona pod budowę dróg publicznych, co zgodnie z art. 214a ust. 1 u.g.n. może stanowić kolejną podstawę odmowy przyznania prawa do części nieruchomości.

Podsumowując uczestnik postępowania stwierdził, że wobec ww. przesłanek uzasadniających odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego, zupełnie bezzasadne jest uwzględnienie skargi kasacyjnej, które może doprowadzić do znaczącej przewlekłości postępowania, które w dalszej kolejności i tak doprowadzi do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 7 dekretu przez uznanie, że termin do złożenia wniosku, o którym mowa w owym przepisie upłynął, pomimo tego iż termin ten nie rozpoczął jeszcze swego biegu; jak i naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. i oddalenie skargi pomimo nie wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości dysponował ku temu stosownym upoważnieniem. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie jednak od powyższego wypada skonstatować, iż istota obu podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczy skuteczności objęcia w posiadanie przez gminę [...], na podstawie przepisów dekretu, gruntu objętego żądaniem przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony w powyższym kontekście tyczy niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nie wykazanie umocowania wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] określonych gruntów w trybie art. 4 dekretu. Odniesienie się do tegoż zarzutu wymaga wyjaśnienia, iż stosownie do przywołanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 16 sierpnia 1938r. o samorządzie gminy [...] (Dz.U. nr 63, poz. 479) Zarząd Miejski był organem kolegialnym i składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników (art. 40 ust. 1 ww. ustawy). Na zewnątrz Zarząd Miejski działał tylko przez Prezydenta Miasta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów. Wszelkie dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który mógł upoważnić do tego zarówno wiceprezydentów, jak i poszczególnych pracowników miejskich (art. 54 ust. 3 ww. ustawy). Prezydent Miasta wydawał Dziennik Zarządu [...], w którym zamieszczane były uchwały i postanowienia organów miejskich, wymagające ogłoszenia w myśl przepisów ustawy, oraz inne ogłoszenia, według zasad, ustalonych przez Radę Miejską. Trafnie także Sąd I instancji dostrzegł, że Prezydenta Miasta, w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych, zastępował wiceprezydent przez niego wyznaczony, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki Prezydenta Miasta. Pozostali wiceprezydenci byli natomiast pomocnikami Prezydenta Miasta i zastępowali go w zakresie przez niego ustalonym (art. 24 ust.2 ww. ustawy).

Powyższe przytoczenia – normujące kompetencje organów samorządu [...] w okresie publikacji ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] gruntu, którego dotyczy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego – jasno wskazują, iż Prezydent Miasta nie miał wyłącznej kompetencji do podpisywania ogłoszeń publikowanych w Dzienniku Urzędowym Rady Miejskiej i Zarządu Miejskiego. Każdy z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich, jako zastępującemu Prezydenta Miasta, przysługiwały wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Tym samym podpisanie przez jednego z wiceprezydentów ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...], na podstawie przepisów dekretu, gruntu objętego żądaniem przyznania prawa użytkowania wieczystego, nie może być traktowane jako naruszenie przepisów regulujących kompetencje ówczesnych organów samorządu [...].

Trafnie skarżące kasacyjne wskazują, iż w aktach rozpoznawanej sprawy nie ma dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów. Rzeczywiście uniemożliwia to stwierdzenie w jakim charakterze działał wiceprezydent podpisujący obwieszczenie o objęciu w posiadanie gruntu, wobec którego sformułowane jest żądanie przyznania prawa użytkowania wieczystego, czy jako zastępca Prezydenta Miasta we wszystkich sprawach, czy też jako pełnomocnik zastępujący Prezydenta Miasta jedynie w określonym zakresie. Brak jednoznacznych ustaleń w odniesieniu do tych okoliczności nie deprecjonuje jednak zaskarżonego wyroku. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów o braku, wskutek nieodnalezienia po blisko 70 latach, dokumentów dotyczących podziału kompetencji pomiędzy Prezydentem Miasta i wiceprezydentami zasiadającymi w ówczesnym Zarządzie Miasta, nie może być traktowane jako naruszenie przepisów o gromadzeniu materiału dowodowego sprawy (art. 7 i art. 77 K.p.a.), gdy jednocześnie wiceprezydenci posiadali, wynikające z przepisu ustawowego, uprawnienie do podpisywania ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] określonego gruntu w trybie art. 4 dekretu w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz.U. nr 6, poz. 43). Tym samym brak możliwości odnalezienia przedmiotowych dokumentów po tak długim czasie nie może być identyfikowany z sytuacją braku stosownego upoważnienia w dacie podpisywania przedmiotowego ogłoszenia (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1321/13; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1817/12; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 2684/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione jest także stanowisko skarżących kasacyjnie odwołujące się do uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...], w której zakwestionowano uprawnienia wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę [...] dokonanego w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]z dnia 25 listopada 1948r. (vide: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 1817/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego należy dodatkowo dostrzec, iż w realiach niniejszej sprawy objęcie przez gminę m.st. Warszawy gruntów wskazanych we wniosku o przyznanie użytkowanie wieczystego nie nastąpiło na podstawie ww. ogłoszenia, lecz ogłoszenia dokonanego w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Tym samym w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania odnoszącego się do wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych sprawy argument ten nie ma doniosłego znaczenia. Sąd I instancji – akceptując ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym – nie był zobowiązany do uwzględnienia ww. uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. i dokonania oceny poprawności objęcia przez gminę [...] przedmiotowych gruntów przez pryzmat analogii do sytuacji prawnej ukształtowanej ogłoszeniem o objęciu przez gminę [...] gruntów dokonanym w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania uznać wypada za chybiony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada na wstępie wskazać, iż brak zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania – o czym była już mowa powyżej – petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie podważać ustalenia co do skuteczności objęcia w posiadanie przez gminę [...], w trybie przepisów dekretu, gruntu położonego aktualnie przy ul. W. [...]. Skoro Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że objęcie powyższego gruntu w posiadanie gminy [...] nastąpiło z dniem zamieszczenia ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, tj. w dniu 16 sierpnia 1948r., to złożenie wniosku inicjującego postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w dniu [...] marca 2012r. oznacza jego złożenie po upływie sześciomiesięcznego terminu, wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu, co z kolei nie pozwalało organom uwzględnić tegoż wniosku. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Oddaleniu podlegał także wniosek uczestnika postępowania M.T. GGH MT Sp. z o.o. Sp. K-A. w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, skoro podmiot ów w postępowaniu przed Sądem I instancji nie był organem, ani też skarżącym (art. 204 P.p.s.a.).