Uzasadnienie
I OSK 2115/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 445/11, oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymującą mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie przyznania stronie zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku po powodzi w 2010 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
M. C. w dniu 31 maja 2010 r. złożył do wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T., decyzją z dnia [...] października 2010 r., odmówił udzielenia takiej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpoznaniu odwołania, orzeczeniem z dnia 19 listopada 2010 r., uchyliło przedmiotową decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku. Organ I instancji ustalił, że M. C. jest właścicielem nieruchomości w T., którą odziedziczył po rodzicach. Budynek mieszkalny usytuowany na tej nieruchomości uległ zalaniu w czasie powodzi w maju 2010 r. Przed i w trakcie powodzi w maju i czerwcu 2010 r. M. C. nie zamieszkiwał na terenie dotkniętym powodzią. Wnioskodawca wraz z rodziną mieszkał Z., gdzie znajdowało się ich centrum życiowe. Podkreślono, że we wniosku o udzielenie pomocy, jako miejscowość zamieszkania wskazano Z., a przeprowadzone oględziny potwierdziły, że budynek mieszkalny w T. jest niezamieszkały. Z uwagi na powyższe wydano decyzję odmowną.
Odwołanie od tej decyzji wniósł M. C., wskazując, że w wyniku powodzi uszkodzeniu uległ budynek mieszkalny znajdujący się w T., który decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego został przeznaczony do rozbiórki. Organ błędnie uznał, że w budynku tym nie było prowadzone gospodarstwo domowe. Skarżący ma dwa miejsca zamieszkania i pomimo, że jest zameldowany w Z., jego życie koncentrowało się również w T., a dotknięty powodzią dom był dla niego niezbędny do życia i prowadzenia prac polowych. Należy zauważyć też, że fakt zamieszkiwania w T. potwierdzili jego sąsiedzi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) zasiłek może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast według art. 40 ust. 1 i 3 powołanej ustawy zasiłek celowy może by przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Może być on przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stwierdzono, że poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, jednakże okoliczność ta nie przesądza o konieczności jego przyznania. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Powstanie, na skutek powodzi, straty w budynku będącego w posiadaniu osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy ma ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu, nie uzasadnia udzielania takiej pomocy. Podkreślono, że przepisy ustawy o pomocy społecznej ukierunkowane są na udzielenie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym i nie dopuszczają wykorzystywania środków przez osoby mające możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb w inny sposób, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Tym samym w przypadku, gdy właściciel dotkniętego powodzią budynku prowadził gospodarstwo domowe w innym obiekcie, a budynek będący jego własnością został zalany, lub też osoba ta posiada inny lokal mieszkalny, w którym prowadzi gospodarstwo domowe, to nie zachodzi potrzeba "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". Tym samym nie jest on uprawniony do uzyskania zasiłku celowego.
Skargę do WSA w Rzeszowie założył M. C., zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i art. 87 Konstytucji poprzez bezprawne pozbawienie prawa do zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T., który uległ zniszczeniu w czasie powodzi. Należy podkreślić, że w powodzi skarżący stracił dorobek całego życia;
- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 i 3, art. 101, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez bezzasadne uznanie, że skarżącemu nie należy się zasiłek celowy na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego z uwagi na fakt, iż nie została spełniona przesłanka w postaci braku zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zniszczony budynek, położony w T., stanowił centrum życiowe skarżącego i jego rodziny, a fakt ten potwierdzają: adres widniejący w ewidencji gruntów i budynków, adres wskazany w decyzji rozbiórkowej wydanej przez PINB w T. oraz oświadczenia złożone przez sąsiadów zamieszkujących w T. Wizyty skarżącego w Z. miały natomiast charakter incydentalny;
- nieuprawnioną zmianę poglądu przez SKO, ponieważ w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. wskazało, że bez pomocy ze strony państwa skarżący nie przezwycięży tragedii materialnej i osobistej jaka go dotknęła;
- naruszenie art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z materiałem dowodowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpatrują sprawę, stwierdził, że z treści art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, iż świadczenie przyznawane na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji, po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady przyznawania zasiłków, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy. Należy podkreślić tutaj, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno być wyczerpujące oraz oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli, kryteriach.
Sąd I instancji podkreślił, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Należy tu zauważyć, że skarżący spełnił wymagania dotyczące przyznania zasiłku, określone w art. 7 pkt 14 i art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, natomiast domagał się przyznania zasiłku na remont budynku mieszkalnego, pomimo faktu, iż posiadania on inny budynek mieszkalny (w innej miejscowości), który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego i jego rodziny. Sąd podkreślił, że decyzja odmawiająca przyznania zasiłku nie nosi cech dowolności. Organy administracji przyjęły założenie, że pomoc udzielana będzie osobom najbardziej potrzebującym, które na skutek powodzi doznały strat uniemożliwiających, albo znacznie utrudniających, korzystanie z budynków i lokali mieszkalnych, które były ich jedynym miejscem zamieszkania. Oczywistym jest więc, że fakt posiadania innego budynku mieszkalnego w sposób uzasadniony wyłączył skarżącego z kręgu osób uprawnionych do przyznawanej pomocy.
WSA w Rzeszowie stwierdził, że na akceptację nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 2 i art. 87 Konstytucji. Przepis art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Na podstawie tych ustaleń przyjęte zostało kryterium udzielania pomocy osobom, które doznały strat w jedynym miejscu zamieszkania. Tym samym organy orzekające w sprawie działały zgodne z literą prawa i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Nieuprawniony jest również zarzut zmiany poglądów przez SKO w T. Decyzja z dnia [...] listopada 2010 r., o której wspomina skarżący, została podjęta w trybie art. 138 § 2 K.p.a., nie zawierała więc rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego, a tylko postanowienie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
WSA w Rzeszowie stwierdził też, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez wydanie jej w sprzeczności z materiałem dowodowym, nie naruszono też art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i pozostałych wolności poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący, tak w składanych oświadczeniach, jak i we wniosku o udzielenie pomocy na remont budynku mieszkalnego, konsekwentnie podawał, że wraz z żoną i dziećmi zamieszkuje w domu jednorodzinnym w Z., natomiast budynek mieszkalny w T. jest dla niego miejscem pobytu czasowego. Z materiału zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że skarżący od wielu lat mieszka w Z., tam też przebywał w trakcie powodzi. Natomiast fakt, że w ewidencji gruntów i budynków oraz w decyzji rozbiórkowej skierowanej do skarżącego, wskazano T., jako miejsce jego zamieszkania, nie pozwala na wyciągnięcie w wniosku, iż rzeczywiście skarżący tam zamieszkuje, ponieważ ani ewidencja gruntów ani decyzja organu nadzoru budowlanego nie dotyczą kwestii ustalenia miejsca zamieszkania w danym budynku.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. C., zarzucając mu:
• naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i art. 87 Konstytucji poprzez bezprawne pozbawienie skarżącego prawa do należnego mu zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T., który to budynek uległ zniszczeniu podczas powodzi. Sąd nie odniósł się do dołączonych do skargi oświadczeń świadków potwierdzających, że miejscem zamieszkania skarżącego była ww. nieruchomość. Nie odniesiono się też do wypowiedzi prasowych przedstawicieli właściwych jednostek samorządu terytorialnego, którzy przyznawali, że należy przyznać skarżącemu żądany zasiłek;
• rażące naruszanie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 i 3, art. 101, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 110 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ zniszczony budynek stanowił centrum życiowe skarżącego, co potwierdzają oświadczenia najbliższych sąsiadów, a także decyzja organu nadzoru budowlanego. Ponadto, z uwagi na konflikty rodzinny, skarżący mieszkał w T., a nie z żoną w Z. Skarżący podkreślił, że nie posiada środków na remont ww. domu, a więc spełnia warunki przyznania mu zasiłku;
• naruszanie prawa materialnego tj. art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych występujących w sprawie;
• naruszanie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 P.p.s.a. w zw. z art. 232 i art. 233 K.p.c. ponieważ Sąd I instancji dokonał oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób dowolny. Uznano bowiem, że skarżący nie mieszkał w T., pomimo zeznań świadków potwierdzających ten fakt.
Do skargi kasacyjnej zostało dołączone oświadczenie skarżącego opisującego zaistniałe nieprawidłowości przy przyznawaniu zasiłków na odbudowe zalanych domów. Skarżący wskazał w nim, że został wprowadzony w błąd przez urzędników opieki społecznej, a ponadto nie pomogli mu oni właściwie załatwić sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego. Podkreślić należy, że Sąd I instancji dokładnie przeanalizował cały materiał dowodowy, zebrany zarówno w aktach sprawy administracyjnej, jak też materiał przedstawiony przez skarżącego. Dokonał też rozróżnienia pomiędzy dokumentami urzędowymi, a prywatnymi, którym w świetle art. 76 § 1 K.p.a. przysługuje domniemanie prawdziwości, wskazując, że dokumentacja urzędowa wyraźnie wskazuje na miejscowość Z. jako miejsce stałego zamieszkania skarżącego. Sąd wykazał, dlaczego wziął pod uwagę argumenty przedstawione w zaskarżonych decyzjach i podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie wskazywał jako miejsce zamieszkania swojego i swojej rodziny miejscowość Z. WSA w Rzeszowie odniósł się też do faktu, że decyzja nadzoru budowlanego i wypis z ewidencji gruntów zostały skierowane do skarżącego na adres w T. Sąd uznał, że decyzja nadzoru budowlanego i wypisy z ewidencji gruntów nie stanowią rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego.
Należy zauważyć, że Sąd I instancji nie mógł odnieść się do sprawy konfliktu pomiędzy małżonkami, ponieważ nie zostało to należycie wykazane. Do skargi dołączono dokument wskazujący, że żona skarżącego korzystała z pomocy psychologicznej ze względu na przemoc w rodzinie, ale w skardze nie przedstawiono żadnych wniosków dotyczących tej kwestii. Argumentacja dotycząca sprawy przemocy w rodzinie jako przyczyny oddzielnego zamieszkiwania małżonków, pojawiła się dopiero w skardze kasacyjnej.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa oraz art. 87 Konstytucji, określającego źródła prawa. Skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie przez WSA w Rzeszowie tych przepisów, a zarzuty odnoszące się do prawidłowości przeprowadzanego postępowania dowodowego, nie znajdują, jak już wykazano, żadnego uzasadnienia.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, ponieważ art. 13 Konwencji określa prawo do złożenia środka odwoławczego. Należy podkreślić, że przedmiotowy zarzut skargi został sformułowane nieprawidłowo, dlatego też nie może on zostać rozpatrzony.
Stwierdzić należy, że WSA w Rzeszowie nie uchybił też przepisom prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i ust. 3, art. 101, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, niezależnie od wysokości dochodu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że użyte w tym przepisie słowo "może" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisów. Warunkiem wstępnym podjęcia decyzji w przedmiotowym zakresie, jest powstanie "straty w wyniku zdarzenia losowego". Organy administracji, podejmując decyzje na podstawie ustawy o pomocy społecznej (również decyzje w sprawie zasiłku celowego), powinny kierować się celami ustawy, które zostały określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Celem pomocy społecznej, w świetle powołanych wyżej przepisów, jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1), zaś rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo uznał, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, powinny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które z powodu klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że samo powstanie straty w nieruchomości na skutek zdarzenia losowego, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, której potrzeby życiowe są zaspokojone w innej miejscowości niż ta, która została dotknięta klęską. W niniejszej sprawie szkoda zgłoszona przez skarżącego dotyczyła domu położonego w T., w którym, jak wynika ze składanych konsekwentnie oświadczeń, skarżący nie zamieszkuje, ponieważ jest on zameldowany i mieszka wraz z rodziną w miejscowości Z. Fakt ten potwierdza sam skarżący w wypowiedzi zawartej w artykule prasowym, dołączonym do skierowanej do WSA w Rzeszowie skargi. Nie przemawia na korzyść skarżącego także fakt, że zameldował się on w T. dopiero po powodzi, kiedy podejmował starania o otrzymanie zasiłku celowego. W tym miejscu należy podkreślić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zasiłek nie jest rodzajem odszkodowaniem za poniesione straty materialne, ale ma służyć, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wspieraniu rodzin, umożliwiając im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Oczywiste jest zatem, że skoro skarżący nie zamieszkiwał w zniszczonym budynku, a jego miejsce zamieszkania znajdowało się w innej miejscowości, to jego sytuacja jest lepsza od sytuacji osób, które w wyniku klęski żywiołowej utraciły jedyne miejsce zamieszkania. Ponadto, z uwagi na rozmiar klęski oraz sytuację finansową Państwa, pomoc musiała być skierowana do tych osób, które w wyniku kataklizmu utraciły cały swój majątek. Za takim stanowiskiem przemawia, określony w art. 7 K.p.a., interes społeczny, który w tym wypadku musi być przeciwstawiony słusznemu interesowi obywatela.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.