Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2017r., sygn. akt I SA/Wa 264/17, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., nr: [...], stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa, o nieurządzonej księdze wieczystej, obejmujące nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków, obrębie Nr [...], S., jako działki: nr [...] stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy [...].
Wskazano, że z dniem 1 stycznia 2010 r. uległa zmianie siedziba władz gminy [...], w województwie dolnośląskim, w powiecie wrocławskim, z miejscowości [...] na miejscowość o statusie miasta S. Odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. oraz Gmina S. Odwołanie Gminy S. dotyczyło części decyzji, orzekającej o komunalizacji działki nr [...]. Wskazano, że działka nr [...] jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi i przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Gmina S. w Wieloletniej Prognozie Finansowej oraz w Projekcie Budżetu na 2015r. nie zarezerwowała środków na wydatki związane z utrzymaniem i eksploatacją budynków mieszkalnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zwrócono uwagę, że zgodnie z ewidencją gruntów nieruchomość budynkowa położona w granicach działki stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych S.A.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymała w mocy w/w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r.
Komisja zaznaczyła, że w niniejszej sprawie w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co oznacza – zdaniem organu odwoławczego – że w tej dacie należała ona do właściwej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.
Odnosząc się natomiast to odwołania Gminy S. organ stwierdził, że brak środków finansowych na utrzymanie nieruchomości nie stanowi podstawy do wyłączenia danej nieruchomości spod komunalizacji.
Na w/w decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r., oddalił skargę.
Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.
Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała bowiem jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo – odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Posiadała jedynie decyzję Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa. Za organami Sąd wskazał, że taka decyzja nie mogła stanowić podstawy do wywiedzenia istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. zarządu. Samo bowiem ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu.
Skoro zatem dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, to – w ocenie Sądu – uprawniony był wniosek, że PKP władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Natomiast zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. W związku z czym sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje.
Sąd wskazał, że brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Sąd I instancji wskazał, że wobec rozbieżności w orzecznictwie dotyczących powyższego, kwestię tę przesądziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/17, w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."
Sąd podał ponadto, że zgodnie z art. 11 ust. 2 z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), wykaz przedsiębiorstw, których mienie nie podlega komunalizacji miała określić Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), przedsiębiorstwa państwowego PKP nie ujęła.
Sąd uznał, że stanowisko organu rozpoznającego również odwołanie Gminy S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] jest prawidłowe. Brak środków finansowych na utrzymanie nieruchomości (znajdują się na niej budynki mieszkalne) nie stanowi podstawy do wyłączenia konkretnej nieruchomości (w sprawie niniejszej działki nr [...]) spod komunalizacji. Także argument gminy, że nieruchomość ta znajduje się w użytkowaniu PKP S.A. nie zasługuje – zdaniem Sądu – na uwzględnienie, ponieważ dotyczy to także pozostałych skomunalizowanych działek, a gmina odwołała się tylko co do działki nr [...], co świadczy o wyciąganiu przez gminę różnych wniosków z tego samego wpisu w ewidencji gruntów, w zależności od jej interesów.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła PKP S.A., wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów uiszczonego wpisu, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego i Krajową Komisję Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:
- art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu swobodnej oceny dokumentu urzędowego w postaci decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1990 roku w sprawie zmiany decyzji własnej w sprawie opłaty z tytułu zarządu PKP nad wszystkimi działkami, objętymi niniejszym postępowaniem, mimo, że wspomniany środek dowodowy jest poddany szczególnym regułom dowodowym, wynikającym z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. wykluczającym podjęcie odmiennych ustaleń w przypadku braku dowodu przeciwnego. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu PKP nad nieruchomością;
- art. 7 i 77 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie rozpatrzenia oświadczenia kierownika Grupy Pomiarów W. K. z dnia 20 lipca 1990 roku, złożonego na załączniku wspomnianej decyzji opłatowej, z którego jednoznacznie wynika, że działki objęte niniejszym postępowaniem znajdowały się pod zarządem DOKP we W. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu PKP nad nieruchomością;
- art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny wyrażające się w ocenie dokumentów urzędowych w postaci wypisów z ewidencji gruntów z dnia 9 stycznia 2017 roku, sporządzonych dla komunalizowanych działek według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku, w których PKP figuruje jako "władający", w sposób sprzeczny z obowiązującym w tej dacie § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 roku w sprawie ewidencji gruntów (Monitor Polski z 1969 r., Nr 11, poz. 98 ze zm.) zgodnie, z którym zwrot "władający" w odniesieniu do gruntów państwowych oznaczał użytkownika lub zarządcę. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu PKP nad nieruchomością;
- art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażające się w sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz dowodami w postaci decyzji o opłatach za zarząd, wypisami z ewidencji gruntów, oświadczeniem W. K. z dnia 20 lipca 1990 r., ocenie braku możliwości odnalezienia decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co według organu I i II instancji świadczy o nieustanowieniu zarządu, a nie zaś o tym, że taki dokument nie został zachowany. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu PKP nad nieruchomością;
- art. 7 i 77 k.p.a., w zw. z art. 341 K.c., poprzez niewykazanie przez organy I i II instancji posiadania nieruchomości bez tytułu prawnego, w tym sposobu wejścia we władanie nieruchomości, mimo istniejącego domniemania posiadania zgodnego ze stanem prawnym. Nierozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu PKP nad nieruchomością;
- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organy I i II instancji sprzeczności, pomiędzy faktem zobowiązania PKP do uiszczania opłat z tytułu zarządu a przyjęciem nieistnienia tego prawa po stronie PKP. Nierozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu PKP nad nieruchomością;
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 4 i 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), polegające na jego niezastosowaniu i odmowę przyjęcia, że decyzja o opłatach mogła zostać wydana jedynie w warunkach istniejącego zarządu, mimo, że powołane przepisy ustawy nakładają obowiązek ponoszenia opłat za zarząd istniejący;
- art. 8 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i o wywłaszczaniu nieruchomości, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów, poprzez stawianie stronie zarzutu, że przedstawiona przez nią prawidłowa i kompletna decyzja opłatowa powinna zawierać oznaczenie decyzji o przekazaniu w zarząd, mimo, że wymogu takiego nie stawiały przepisy obowiązujące w dniu naliczenia opłaty;
- art. 8 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i o wywłaszczaniu nieruchomości, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów poprzez stawianie stronie zarzutu, że przedstawiona przez nią prawidłowa i kompletna decyzja opłatowa powinna zawierać oznaczenie decyzji o przekazaniu w zarząd, mimo, że wymogu takiego nie stawiały przepisy obowiązujące w dniu naliczenia opłaty;
- § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Monitor Polski z 1969 r., Nr 11, poz. 98 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że oznaczenie zwrot "władający" w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do gruntu, stanowiącego własność państwową oznaczał zarządcę lub użytkownika nieruchomości;
- art. 4 ust. 1, art.6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945r., Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej, bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych;
- art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 roku w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz.
- w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych;
- art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała i przez to podlega wyłączeniu komunalizacji;
- art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), poprzez jego niezastosowanie;
- art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), poprzez jego niezastosowanie;
- art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uzyskanie decyzji o zarządzie w trybie powołanego przepisu rozstrzyga o istnieniu zarządu, co pozostaje w sprzeczności z faktem, iż zarząd nad spornymi nieruchomościami został ustanowiony przed wejściem powołanej ustawy w życie;
- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] mienia mimo niespełnienia przesłanek komunalizacji.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie wskazanych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji zasadą jest, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty proceduralne. Podzielić trzeba bowiem pogląd w zasadzie powszechnie wyrażany zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, w myśl którego dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących ustalenia tytułu prawnego skarżącej do przedmiotowego mienia, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.
Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie przedstawiła dowodu wskazującego na posiadanie przez nią prawa zarządu do spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Posiadała jedynie decyzję Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1990 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa, co w świetle utrwalonego już orzecznictwa, nie jest wystarczające dla przyjęcia, że we wskazanej dacie sprawowała zarząd przedmiotową nieruchomością.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni kwestionowanych norm materialnoprawnych i właściwie ocenił sposób zastosowania tych przepisów.
Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna"), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Wobec tego, brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tej kwestii należy uznać za nieuzasadnione.
Nietrafne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, jak również zarzuty naruszenia art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz.
- w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy. Następnie zarząd powierniczy – wskutek skreślenia użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy" – uległ przekształceniu w zarząd. Wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. z dniem 8 grudnia 1960 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311). Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Z dniem uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r. uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Tym samym Polskie Koleje Państwowe z dniem 8 grudnia 1960r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany cytowanym rozporządzeniem z 1926 r. Zarząd powstały ex lege nie może bowiem istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. Ustawa o kolejach przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe przyznała jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powołana ustawa z 1989 r. o PKP w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami.
Należy w tym miejscu podkreślić, że dokumenty, przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Oczywiście, można twierdzić, że taki dokument jest tzw. początkiem dowodu na piśmie, co oznacza jednak, że stanowi wskazówkę, ale nie dowód. Dopóki zatem z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt jest dowodem na powstanie zarządu. Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu.
Stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. Ts 116/14, OTK-A 2015/5/461. Akceptując pogląd wyrażony przez sąd administracyjny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro PKP, będąca posiadaczem gruntu państwowego w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu tego gruntu w formie przewidzianej prawem, to mogła wystąpić z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego (art.87 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu zmienionym przez ustawę z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz.U. Nr 24, poz. 170, tj. od dnia 20 lipca 1988 r.). Tego jednak nie uczyniła, konsekwencją czego było objęcie posiadanej przez nią nieruchomości komunalizacją z mocy prawa. Powyższe przepisy nie mogły zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli Koleje w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność – na co wskazują choćby powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia – Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".
W uchwale sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."
We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.
W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust.
- terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.
Niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż PKP nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy ogólne wskazane przez Koleje również takiego tytułu nie potwierdzają.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał na wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, o których mowa wyżej, a z wyczerpującym ich przedstawieniem należy się w pełni zgodzić.
Skoro zatem nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należy, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.