Uzasadnienie
W dniu 18 października 2018 r. Wójt Gminy J., powołując się na § 8 uchwały Nr VIII/33/2011 Rady Gminy w J. z [...].05.2011 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy J. oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata nie wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zarządził o przeznaczeniu do zbycia w trybie przetargowym nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w J. A. K. i M. H., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższe zarządzenie, któremu zarzucili naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił przedmiotową skargę uznając, że zarządzenie Wójta Gminy J. w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości gruntowej, nie należy do żadnej z kategorii aktów administracyjnych określonych w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: "P.p.s.a."). Przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazuje wprawdzie możliwość zaskarżalności innej grupy aktów administracyjnych (nie będących decyzjami ani postanowieniami), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, niemniej jednak dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji.
Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku zaś zaskarżonej czynności nie mamy do czynienia z taką sytuacją.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżonego zarządzenia nie można także zakwalifikować do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Na tej podstawie przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być uchwały lub zarządzenia organów gminy podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie o przeznaczeniu do sprzedaży konkretnej działki z równoczesnym określeniem formy przetargu jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, podjętym w ramach uprawnień właścicielskich organu gminy, a tym samym nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Treść tego aktu obejmuje informację o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży. Zaskarżone zarządzenie nie kształtuje zatem w sposób władczy sytuacji prawnej skarżących. Szczegółowe zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i to w oparciu o regulacje prawne tych przepisów strona może ewentualnie wywodzić środki zaskarżenia dotyczące sprzedaży nieruchomości gminnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I Instancji uznał, że skarga nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie kognicji tego sądu, wyznaczonego treścią art. 3 P.p.s.a. i z tego względu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 5 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że sprawa nie podlega właściwości rzeczowej sądu adminisstracyjnego, albowiem jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie kognicji wyznaczonej treścią art. 3 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia do zbycia w trybie przetargu ograniczonego nieruchomości stanowiącej własność Gminy J. położonej w J., działka nr [...], podlega kognicji sądów administracyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ stanowi tzw. inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Sprawa ma charakter administracyjny bowiem mieści się ona w ramach publicznoprawnej działalności gminy, z tej przyczyny, iż związana jest z dysponowaniem majątkiem gminy. Przeznaczenie nieruchomości gminnej, a więc mienia publicznego, do sprzedaży, bądź wyłączenie z takiej sprzedaży, bez względu na tryb, w jakim owa czynność jest dokonywana, stanowi działanie z zakresu gospodarowania mieniem gminnym - publicznym i z tego powodu musi być traktowane, jako wykonywanie zadań administracji publicznej. Zarządzenie z dnia [...] października 2018 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w trybie przetargowym nieruchomości gminnej, stanowi etap przygotowawczy i poprzedzający czynności cywilnoprawne, ale czynnością o takim charakterze nie jest.
W objętej skargą sprawie przeznaczono nieruchomość gminną na sprzedaż, a więc zadecydowano o zmianie jej przeznaczenia, nie podejmując jednak (na etapie wydania zarządzenia), samej czynności sprzedaży. Formalnie zarządzenie ma charakter wykonywania zadań publicznych gminy, czyli charakter administracyjny, natomiast czynnością cywilnoprawną jest sama sprzedaż nieruchomości.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 P.p.s.a. należy interpretować w sposób szeroki (uchwała sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może zatem pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy.
Sporządzenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, o którym mowa jest w art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), a który stanowi przedmiot zaskarżonego zarządzenia, ma na celu zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych, roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one zbyte, a także umożliwienie osobom uprawnionym skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. (E. Bończyk-Kuczarczyk, Komentarz do art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, system LEX). Co jest bardzo istotne, dopiero sporządzenie takiego wykazu powoduje późniejsze wprowadzenie nieruchomości stanowiących własność publiczną do obrotu.
Skoro zatem warunkiem koniecznym, aby możliwym było późniejsze zawarcie umowy sprzedaży, jest sporządzenie przedmiotowego wykazu, to nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zaskarżone zarządzenie, którego przedmiotem jest wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, jest elementem obrotu nieruchomościami gminy podlegającym regulacjom cywilnoprawnym. Bez wątpienia samo zawarcie umowy sprzedaży, obywa się w formie czynności cywilnoprawnej i odnosi się do sfery jej stosunków cywilnoprawnych i dysponowania posiadanymi przez nią, jako osobę prawną, prawami majątkowymi - nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Jednakże, poprzedzające zawarcie takiej umowy, sporządzenie wymaganego prawem wykazu, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Ustawodawca w swoisty sposób podzielił bowiem procedurę sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność publiczną.
W pierwszym etapie tego postępowania sporządzany jest, w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez właściwy organ wykaz, który podlega kontroli sądów administracyjnym, a dopiero w kolejnym etapie organ zawiera umowę sprzedaży, która jest czynnością cywilnoprawną.
Dokonana w tak rozumiany sposób ocena przypadku objętego skargą prowadzi do wniosku, że zaskarżone zarządzenie mieści się w pojęciu aktów organów jednostek samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podlega więc zaskarżeniu na podstawie tego przepisu, jak i przepisu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z przytoczonej argumentacji, zarządzenie to winno być zakwalifikowane do tego typu aktów administracyjnych.
Tym samym stwierdzić należało, że Sąd I instancji nietrafnie, zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę, uznając niniejszą sprawę za nienależącą do kognicji sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.