Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2445/16) oddalił skargę S. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Starosta Międzyrzecki na podstawie § 52 ust. 2, 4 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) odmówił S. K. zaopatrzenia mapy sytuacyjno — wysokościowej w klauzulę stwierdzającą, że stanowi ona mapę przeznaczoną do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyła S. K. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Międzyrzeckiego. Zdaniem organu, przepisy jednoznacznie wskazują, jakie dokumenty mogą być zaopatrzone w klauzulę: "Dokument niniejszy jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księdze wieczystej". Wśród tych dokumentów są: wypis z rejestru gruntów, wypis z rejestru budynków, wypis z rejestru lokali, wypis z kartoteki budynków, wypis z kartoteki lokali oraz wyrysy z mapy ewidencyjnej. Kopia mapy sytuacyjno – wysokościowej nie stanowi natomiast dokumentu, który mógłby być zaopatrzony w przedmiotową klauzulę.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów naruszenia art. 7, art. 10, art. 77, w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., a ponadto nie uznał, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Odnośnie mapy przeznaczonej do wpisu w księdze wieczystej nie została wcześniej wydana decyzja administracyjna, w związku z czym nie można uznać, że decyzja Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] stycznia 2016 r., dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przytoczone argumenty nie odnoszą się również do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., zaś w stanie prawnym na dzień wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. żaden z przepisów nie dawał możliwości uznania z mocy prawa nieważności decyzji z powodu jej wadliwości (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.).
Nadto decyzją dnia [...] stycznia 2016 r. orzeczono w sprawie zaopatrzenia mapy sytuacyjno - wysokościowej w klauzulę stwierdzającą, że stanowi ona mapę przeznaczoną do dokonania wpisu w księdze wieczystej, a zatem nie ma związku z przekazaniem tej mapy do Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu dla potrzeb postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję złożyła S. K., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 52 ust. 7 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. Nr 101, poz. 1090).
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Analizując nadzwyczajny tryb niniejszego postępowania, Sąd pierwszej instancji podkreślił że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 i 2109) jednoznacznie wskazują, jakie dokumenty mogą być zaopatrzone w klauzulę: "Dokument niniejszy jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księdze wieczystej". Jest to katalog zamknięty tychże dokumentów, a wśród tych dokumentów są: wypis z rejestru gruntów, wypis z rejestru budynków, wypis z rejestru lokali, wypis z kartoteki budynków, wypis z kartoteki lokali oraz wyrysy z mapy ewidencyjnej. Kopia mapy sytuacyjno - wysokościowej, zgodnie z przytoczonymi przepisami, nie stanowi dokumentu, który mógłby być zaopatrzony w przedmiotową klauzulę.
Nie ma też podstaw prawnych, by rozszerzać zakresu tych dokumentów. Nieuzasadnionym byłoby również doszukiwanie się takiej podstawy w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym w ocenie Sądu żądanie skarżącej, jako niemające umocowania prawnego, nie mogło doprowadzić do spodziewanych przez nią skutków. Powołane w skardze przepisy rozporządzeń nie zawierają przepisów, których zastosowanie mogłoby doprowadzić innego brzmienia decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd wyjaśnił także, że do weryfikacji materiałów geodezyjnych w szerokim ujęciu służą inne instrumenty prawe, w szczególności te wymienione w art. 12 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ również prawidłowo ocenił, że skarżąca nie przedstawiła okoliczności mogących świadczyć o naruszeniu tych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7, art. 10, art. 77, w zw. z art. 107 K.p.a.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez nieorzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji pomimo jej podjęcia z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do argumentów strony skarżącej przedstawionych podczas rozprawy przeprowadzonej 4 kwietnia 2017 r.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję organu poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja, która była przedmiotem skargi została podpisana przez Zastępcę Głównego Geodety Kraju, bez powołania się na upoważnienie udzielone przez Głównego Geodetę Kraju do podpisywania decyzji administracyjnych przez osobę pełniącą funkcję zastępcy organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.
39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453).
W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane zastrzeżenia odnoszą się do nieodniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii umocowania Zastępcy Geodety Kraju do wydawania decyzji w sprawie. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji pominął ten wątek, co stanowi niewątpliwe uchybienie. W aktach sądowych znajduje się jednak pismo Głównego Geodety Kraju upoważniające na podstawie art. 268a K.p.a. J. J. do wydawania decyzji administracyjnych z upoważnienia Głównego Geodety Kraju. Tym samym dostrzeżone uchybienie w uzasadnieniu wyroku nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, a wyrok Sądu I instancji nie uchyla się spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez nieorzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji pomimo jej podjęcia z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak wskazano powyżej J. J. był umocowany do wydawania decyzji z upoważnienia Głównego Geodety Kraju. Nieposłużenie się w wydanej decyzji formułą "Z upoważnienia Głównego Geodety Kraju" nie oznacza, że decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Niewątpliwie owo uchybienie nie wyczerpuje przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Naruszenie przepisu o właściwości polega na wydaniu orzeczenia przez organ inny niż określony w przepisach prawa. Jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej Skarżąca nie kwestionuje właściwości Głównego Geodety Kraju w sprawie, lecz umocowanie pracownika zatrudnionego w aparacie pomocniczym organu – Głównym Urzędzie Geodezji i Kartografii – do wydawania decyzji administracyjnych z upoważnienia piastuna organu.
Wskazać należy, że nawet brak umocowania do wydawania decyzji nie czyniłby zarzutu skargi kasacyjnej skutecznym. Wydanie decyzji administracyjnej przez pracownika bez upoważnienia piastuna organu należałoby kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albo jako nieakt (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45–50; Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9–13).
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.