Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 czerwca 2020 r., po rozpoznaniu skargi B.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą oraz odmowy przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta D. z [...] czerwca 2019 r. oraz uchylił decyzję Burmistrza Miasta D. z [...] stycznia 2019 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Burmistrza Miasta D. przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W dniu [...] lutego 2013 r. skarżący został poinformowany o zmianach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego powodujących wygaśnięcie z mocy prawa powyższej decyzji i możliwości ponownego złożenia wniosku wraz z dokumentami o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W dniu [...] maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na okres 1 lipca 2013 r. – 14 maja 2014 r. oraz od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony.
Decyzją z [...]czerwca 2014 r. Burmistrz Miasta D. przyznał skarżącemu świadczenie od 1 lipca 2013 r. do dnia ustania potrzeby w kwocie 520 zł wraz z przysługującymi odsetkami.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2014 r., w związku z czym Burmistrz Miasta D. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchylił decyzję z [...] czerwca 2014 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z [...] maja 2018 r. Jednocześnie odrębną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że do przyznania świadczenia niezbędne jest, aby niepełnosprawność osoby podopiecznej powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] maja 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania uchyliło decyzję z [...] kwietnia 2018 r. w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1 477 zł miesięcznie od 1 maja 2018 r. do ustania potrzeby. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro w ocenie Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, to nie ulega wątpliwości, że przepis uzależniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wieku podopiecznego, w którym powstała niepełnosprawność, nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie.
Na powyższą decyzję skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę w części nieprzyznającej mu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r.
Sąd wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 761/18, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że Kolegium nie ustosunkowało się do wniosku strony o przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym nie rozpoznało sprawy w jej całokształcie. Sąd wskazał także, że organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego przyjął, że należy przyznać wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne od 1 maja 2018 r. Zaznaczył jednocześnie, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna.
W wyniku powyższego organ drugiej instancji decyzją z [...] marca 2019 r. uchylił decyzję z [...] kwietnia 2018 r., a odrębną decyzją z tej samej daty stwierdziło nieważność własnej decyzji z [...] maja 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] kwietnia 2014 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego Burmistrz Miasta D. decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił zmiany decyzji z [...] czerwca 2014 r. oraz odmówił przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] września 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący jako uprawniony do zasiłku dla opiekuna, wobec braku bezwarunkowego zrzeczenia się tego świadczenia, nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że nawet rezygnacja z pobieranego zasiłku dla opiekuna nie umożliwiłaby przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od 1 lipca 2013 r. Rezygnacja z dotychczas otrzymywanego zasiłku dla opiekuna daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na przyszłość.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zobowiązania organu do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z [...] czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta D. z [...] czerwca 2019 r. oraz uchylił decyzję Burmistrza Miasta D. z [...] stycznia 2019 r., mocą której organ ten z urzędu podwyższył świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2018 r. uchyloną wyrokiem tego Sądu z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że jest związany wykładnią dokonaną w wyroku tego sądu z [...] października 2018 r. Z uwagi na powyższe Sąd analizując treść decyzji organów obu instancji, uznał, że organy te nie uwzględniły zaleceń wynikających z wydanego wyroku.
Sąd wyjaśnił, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala, począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nawet jeśli w określonej dacie spełnione były przez osobę uprawnioną ustawowe przesłanki do otrzymania danego świadczenia, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organy nie mają prawnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem późniejsze złożenie wniosku nie daje możliwości wstecznego przyznania wnioskowanego świadczenia.
Sąd podniósł, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru. Sąd zaznaczył także, że skarżący dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia już we wniosku, z treści którego wynika, że celem skarżącego jest uzyskanie korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast kwestią sporną jest termin, od którego domaga się przyznania tego świadczenia. W ocenie Sądu brak jest przeciwwskazań, aby wyrównanie przysługującego skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło z potrąceniem kwot wypłaconych od dnia wydania prawidłowej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "ppsa", przez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz decyzji Burmistrza Miasta D. z [...] stycznia 2019 r. spowodowane przez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej "uśr", oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "kpa", i art. 32 ust. 2 uśr i uznanie, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 155 kpa te przepisy mają zastosowanie;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz decyzji Burmistrza Miasta D. z [...] stycznia 2019 r. wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie administracyjne naruszało art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa i zobowiązania organu do ustalenia stanu faktycznego, który jest już ustalony i jest bezsporny;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz decyzji Burmistrza Miasta D. z [...] stycznia 2019 r. wskutek błędnego przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 155 kpa można opierać się na art. 32 ust. 2 uśr;
- 4) art. 153 ppsa przez błędne uznanie, że organy nie kierowały się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z 11 października 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał prawomocny wyrok z 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 761/18. Oznacza to, że każde kolejne orzeczenie tak organów administracji publicznej, jak i sądów muszą, zgodnie z treścią art. 153 ppsa, respektować ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku, gdyż przepisy prawa nie uległy zmianie umożliwiającej odstąpienie od stosowania tego przepisu.
Mając na uwadze związanie organów i sądów oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania wyrażonymi we wskazanym powyżej wyroku, należy wskazać, że w wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zarzucił organom nieprawidłowe odniesienie się do wniosku z [...] kwietnia 2018 r. Oznacza to, że organy rozpatrując ponownie złożony wniosek wyłącznie jako wniosek złożony w trybie art. 155 kpa, nie uczyniły zadość wytycznym wyroku z 11 października 2018 r. Tym samym niezasadny był zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 ppsa. Sąd ten bowiem prawidłowo ustalił, że organy wydając uchylone rozstrzygnięcia, nie uwzględniły obowiązujących wytycznych.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w myśl art. 17 ust. 7 pkt 1 lit. b uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednocześnie stosownie do treści art. 27 ust. 5 tej ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Oznacza to, że osobie uprawnionej przysługuje prawo wyboru przysługującego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że skarżący wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. wniósł o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna oraz przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że intencją skarżącego był wybór określonego świadczenia w sytuacji, w której spełnia on przesłanki uzyskania różnych świadczeń niepodlegających z mocy prawa kumulacji, z jednoczesną rezygnacją z otrzymywania konkurencyjnego lecz mniej korzystnego ekonomicznie świadczenia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepis art. 27 ust. 5 uśr przewiduje wyłącznie możliwość dokonania wyboru świadczenia i nie reguluje kwestii uchylenia decyzji przyznającej mniej korzystne świadczenie. Nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego i pobieranego świadczenia przed wydanie rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia wybranego przez uprawnionego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19). Oznacza to, że wniosku skarżącego nie można oceniać jako wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji, której mocą nabył on określone uprawnienie (art. 155 kpa), ale oświadczenie o wyborze określonego świadczenia (art. 27 ust. 5 uśr).
Tym samym do oceny takiego wniosku bezsprzecznie znajdą zastosowanie przepisy art. 24 ust. 2 i art. 32 ust. 2 uśr. Nie sposób bowiem dokonać oceny wyboru przysługującego świadczenia, nie stosując przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to, że za nietrafne należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 155 kpa oraz art. 24 ust. 2 i art. 32 ust. 2 uśr oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 32 ust. 2 kpa.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa wskazać należy, że skoro organy prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącego wyłącznie pod kątem art. 155 kpa, to zakres ustaleń wynikających z postępowania wyjaśniającego nie przystaje do oceny wniosku zmierzającego do skorzystania z uprawnienia przewidzianego przepisem art. 27 ust. 5 uśr. Oznacza to, że postępowanie administracyjne z punktu wydania rozstrzygnięcia o tym wniosku naruszało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego. W konsekwencji zatem zarzut ten należało uznać za niezasadny.
Niewadliwie również Sąd Wojewódzki uchylił decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] stycznia 2019 r., jako że akt ten dotyczył zmiany decyzji organu wyższego stopnia z dnia [...] maja 2018 r, a nadto rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zostało uchylone wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.