Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 705/10, uwzględnił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. K. B. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił przyznania prawa do tego zasiłku wskazując, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, w szczególności przesłanek zawartych w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.).
W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. wskazała, że spełnia warunki określone w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniosła, iż ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, tym samym nie przebywa w instytucji zapewniającej nieodpłatnie pełne całodobowe utrzymanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jak wynika z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Przepis ten sformułowany jest jednoznacznie i nie wymaga interpretacji. Oba te świadczenia - zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny – charakter pomocniczy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2009 r., z którego treści wynika, że ZUS wydał decyzję o przyznaniu K. B. dodatku pielęgnacyjnego. Jednocześnie, ze względu na treść art. 75 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek pielęgnacyjny został zawieszony. Zgodnie ze wskazanym przepisem osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu.
Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ze względu na przysługujące K. B. uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego – zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać jej przyznany, a zatem decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, gdyż art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku.
W skardze na powyższą decyzję K. B. stwierdził, że problemem w tej sytuacji jest brak decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającej wprost odebranie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. W świetle prawa posiada bowiem uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, jednak w rzeczywistości go nie otrzymuje, taka zaś sytuacja pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Podniosła jednak, że aktualna decyzja waloryzacyjna jasno określa uprawnienia do dodatków, a w przypadku skarżącej, przy dodatku pielęgnacyjnym jest postawiona "kreska", którą można uznać za "nie dotyczy".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) Przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywające w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej, przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej. Od dnia 1 stycznia 2004 r. dodatek ten przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu, stosownie do art. 158 ustawy o pomocy społecznej.
Jak zauważył Sąd, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że K. B. "jest uprawniona do wypłaty dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat, ale nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego, ponieważ przebywa w Domu Pomocy Społecznej. "Z informacji tej nie wynika, a organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy była wydana decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, jeśli tak – to kiedy, i co oznacza sformułowanie "nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego, ponieważ przebywa w Domu Pomocy Społecznej", a ewentualnie, od jakiej daty wypłata dodatku została wstrzymana. Z art. 134 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji, która winna wskazywać przyczynę wstrzymania wypłaty świadczenia, a w niniejszej sprawie w aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji; w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2009 r., w pkt II.1 tej decyzji odnoszącym się do przysługujących do emerytury dodatków – wykreślono kwotę dodatku pielęgnacyjnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1352/08, stwierdził, że "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne pełne utrzymanie". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych."
W niniejszej zaś sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej (w wysokości 70% swoich dochodów), a więc nie przebywa w domu pomocy społecznej, który zapewnia nieodpłatne pełne utrzymanie i tylko z tego powodu organy orzekające nie mogą odmówić jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co oznacza, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Udzielając wytycznych organowi zobowiązanemu do ponownego rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej i prawidłowe uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do dołączenia do akt sprawy potwierdzonej za zgodność kserokopii decyzji potwierdzającej fakt oraz datę przyznania skarżącej uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto organ ustali, czy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak, to kiedy i z jakiej przyczyny wypłata ta została wstrzymana. Na tej podstawie organ dokona oceny, czy okoliczności te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawomocna decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania czynności wyjaśniających w zakresie treści decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mógł mieć – przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy – na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu postawionych zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazał, że przywołane przez Sąd pierwszej instancji okoliczności nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności nie dają podstaw do uznania, że w sprawie tej zaistniały przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy procesowej. Brak jest bowiem podstaw do podzielenia poglądu, jakoby art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych obligował organy do badania treści decyzji o wstrzymaniu dodatku pielęgnacyjnego. Jak zauważono, w aktach sprawy znajduje się pismo, które zostało powołane przez Sąd w zaskarżonym wyroku, w którym stwierdzono, że Pani B. "jest uprawniona do wypłaty dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat, ale nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego, ponieważ przebywa w Domu Pomocy Społecznej".
W tej sytuacji Kolegium, mając na uwadze art. 76 § 1 K.p.a., uznało, że uprawnienie do tego świadczenia istnieje, co przyznał Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast legalność faktycznego wstrzymania wypłaty dodatku, jak również ewentualne wydanie bądź niewydanie decyzji w tej materii przez organ rentowy, może być badana w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. Sprawa zakończona uchyloną decyzją Kolegium dotyczyła wyłącznie zbadania uprawnienia skarżącej do świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. W tak zakreślonej przedmiotowo sprawie zebrano cały materiał dowodowy, dający podstawę do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, w związku z czym zasiłku pielęgnacyjnego otrzymywać nie może.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., stąd w pierwszej kolejności odnieść się należy do postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. upatruje w tym, ze Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym za niepełny, w szczególności przyjmując, że niedokonanie czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia istnienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mogło mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, by stanowić podstawę do jej uchylenia. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że negatywną przesłanka na podstawie której odmówiono skarżącej K. B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego było posiadanie przez nią uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Powyższy fakt został ustalony przez organ administracyjny na podstawie pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w których wskazano, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało ustalone decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. od dnia 1 marca 1998 r., jednocześnie organ rentowy podniósł, że przedmiotowy dodatek został wstrzymany na podstawie art. 158 ustawy o pomocy społeczne. W aktach administracyjnych brak jest decyzji Zakładu pomocy Społecznej o przyznaniu K. B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty.
Organy ustalając sytuację skarżącej oparły się wyłącznie o pismo organu rentowego, nie oceniając zawartych w nim informacji w kontekście art. 158 ustawy o pomocy społecznej, obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywna przesłanka przyznania dodatku pielęgnacyjnego, określona w art. 158 ustawy o pomocy społecznej jest równoznaczna z brakiem uprawnień do tego dodatku. Oznacza to, że istnienie z kolei negatywnej przesłanki przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w postaci uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) wymagałoby ponownego rozważenia.
Słusznie podniesiono, że decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podlegają kontroli jedynie w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym, nie ma to jednak znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem według Sądu zadaniem organu nie była kontrola powyższych decyzji tylko ustalenie na ich podstawie przesłanek do przyznania lub odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Powyższe wskazuje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zebrany w sprawie, w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie był wystarczający do ustalenia w sposób właściwy sytuacji skarżącej w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie danej sprawy. Skoro w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją doszło do uchybienia przepisom postępowania, to za nieusprawiedliwiony przyjdzie uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 77 § 1 K.p.a.
Chybiony okazał się także drugi zarzut realizowany w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Jak stwierdzono wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że organy administracyjne nie wykazały posiadania przez K. B. uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego na datę orzekania w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, do czego zobligowane były art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie organy poprzestały na informacji o treści decyzji ZUS-u. Decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego w dacie jej wydania. Jednakże od tego czasu, poza tym, że dwukrotnie zmienił się stan prawny, to jeszcze, zgodnie z informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z powodu przebywania skarżącej w Domu Pomocy Społecznej wstrzymano wypłatę tego dodatku.
W świetle powyższych rozważań nie sposób przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię.
Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 P.p.s.a.