Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 356/14 Wojewódzki Sąd w Gdańsku odrzucił skargę A. P. na pismo Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2014 r., w przedmiocie wezwania do wydania lokalu.
Sąd wskazał, iż wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r. A. P. wniosła do Urzędu Miasta Gdyni o uzyskanie tytułu prawnego do zajmowanego przez nią lokalu przy ul. P. 7 w Gdyni, który to lokal stanowi własność Miasta Gdyni, nadto jego najemcą na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 3 września 1992 r. była J. N. - babcia wnioskodawczyni. Pismem z dnia 14 października 2013 r. J. N. zrezygnowała z uprawnień do lokalu i z tym dniem nastąpiło rozwiązanie umowy na zasadzie porozumienia stron.
Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych w Gdyni, nie znajdując podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, wezwał A. P. do opuszczenia lokalu wraz z wszystkimi wspólnie zamieszkującymi z nią osobami, opróżnienia lokalu z rzeczy i wydania go właścicielowi.
W dniu 30 stycznia 2014 r. A. P. ponownie wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku o uzyskanie tytułu prawnego do lokalu nr 7 przy ul. P. w Gdyni.
W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych w Gdyni pismem z dnia 14 marca 2014 r. poinformował wnioskodawczynię, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r.
A. P. wniosła na powyższe pismo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej odrzucenie wskazując, że A. P. zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Organ wyjaśnił, iż kwestie dotyczące najmu lokali mieszkalnych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz kodeksu cywilnego. Sprawy te nie należą do właściwości sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
W ocenie Sądu zaskarżone pismo Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych w Gdyni z dnia 14 marca 2014 r. nie jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Pismo dotyczy możliwości nabycia przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu stanowiącego mieszkaniowy zasób Gminy Miasta Gdyni, położonego przy ul. P. 7/7 w Gdyni i nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia. Nie można go również zaliczyć do żadnej z kategorii aktów, czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 - 8 p.p.s.a.
Możliwość poddania zaskarżonego pisma kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nie wynika także z żadnego przepisu szczególnego w rozumieniu art.3 § 3 p.p.s.a. Stosunek najmu lokali mieszkalnych ma charakter cywilnoprawny i poddany jest reżimowi ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Oznacza to, że dla rozpoznania sprawy dotyczącej stosunków prawnych tego rodzaju właściwy jest sąd powszechny.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła A. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na uchyleniu się przez Sąd od kontroli legalności działania organu administracji publicznej polegającego na odmowie skarżącej prawa do uzyskania tytułu prawnego do lokalu stanowiącego mieszkaniowy zasób Gminy Miasta Gdyni, pomimo, Iż sprawa ze swej natury na charakter sprawy objętej kognicją sądownictwa administracyjnego,
- 2. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż pismo Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych w Gdyni z 14 marca 2014 r., dotyczące możliwości nabycia przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie jest zaskarżalnym do Sądu Administracyjnego aktem organu jednostki samorządu terytorialnego i jako takie podlega odrzuceniu, podczas gdy jest to czynność de facto załatwiająca sprawę i kończąca postępowanie, która stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kognicji sądu administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.
Wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.
W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Miasta Gdyni podjęła w dniu 28 listopada 2001 r. uchwałę nr XXXV/1136/2001 w sprawie przyjęcia do realizacji "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy", która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Gdyni lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego.
W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.
W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.
Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącej skierowany do władz Dzielnicy Miasta Gdyni nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył przyznania tytułu prawnego do zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, którego poprzednim najemcą była babcia skarżącej. Powyższe wynika z wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2014 r. oraz pisma z dnia 20 stycznia 2014 r., gdzie skarżąca wyraźnie domaga się zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Skarżąca upatruje swojego uprawnienia w pkt 14 ppkt 1 i 2 uchwały z dnia 28 listopada 2001 r. XXXV/1136/2001. Przepisy te wskazują, z jakimi osobami i w jakich sytuacjach będą zawierane umowy najmu. Uregulowanie to nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu.
W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po opuszczeniu lokalu czy śmierci najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To że uchwała dopuszcza możliwość zawarcia umowy najmu z osobami pozostającymi w lokalu opuszczonym przez najemcę lub po śmierci najemcy, nie może być rozumiane jako przesłanka, z zaistnieniem której powstaje po stronie skarżącej prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy.
Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z wyżej przedstawionych względów należało uznać za niezasadne.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem art. 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji, a więc nie dotyczy sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia sądu I instancji o odrzuceniu skargi.