Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 706/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. M. K. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił przyznania prawa do tego zasiłku, ponieważ wnioskodawczyni nie spełnia ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, w szczególności przesłanek zawartych w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od decyzji tej M. K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2010r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 września 2009 r., z którego treści wynika, że M. K. posiada ustalone decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r. prawo do dodatku pielęgnacyjnego od 1 września 1996 r., natomiast wstrzymano wypłatę w/w dodatku. Skarżąca spełnia zatem warunki do dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże ze względu na treść art. 75 ust. 4 tej ustawy, dodatek pielęgnacyjny został zawieszony.
Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, iż ze względu na przysługujące M. K. uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego - zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać jej przyznany, gdyż art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność skargi i wskazał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu I instancji decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Powołując się na art. 75 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazano, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4, który stanowi, że osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Ponadto z dniem 1 maja 2004r. wszedł w życie art. 139 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zmieniający brzmienie art. 75 ust. 4 ustawy w taki sposób, że z placówek, o których mowa w omawianym przepisie, wyłączono domy pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w domu pomocy społecznej, skierowanym tam przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Od dnia 1 stycznia 2004 r. dodatek ten przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu, stosownie do art. 158 ustawy o pomocy społecznej.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia 16 kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że M. K. "posiada uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia, jednakże wypłata ta zawieszona jest z powodu pobytu w/w w Domu Pomocy Społecznej". Z informacji tej nie wynika, a organy orzekające nie wyjaśniły, czy była wydana decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, jeśli tak – to kiedy, oraz w jaki sposób i kiedy wypłata została zawieszona.
Ponadto podkreślono, że skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej (w wysokości 70% swoich dochodów), a więc nie przebywa w domu pomocy społecznej, który zapewnia nieodpłatne pełne utrzymanie i tylko z tego powodu organy orzekające nie mogą odmówić jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania czynności wyjaśniających w zakresie treści decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mógł mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji.
Powołując się na powyższe podstawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.
Wnoszący skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności nie uzasadniają uchylenia wydanych w sprawie decyzji i nie dają podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W skardze kasacyjnej wywodzono, że sprawa dotyczyła wyłącznie zbadania uprawnienia skarżącej do świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. W sprawie tak zakreślonej przedmiotowo zebrano cały materiał dowodowy, dający podstawę do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego a w związku z tym nie może otrzymywać zasiłku pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., stąd w pierwszej kolejności odnieść się należy do postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. upatruje w tym, ze Sąd I instancji bezpodstawnie uznał materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym za niepełny, w szczególności przyjmując, że niedokonanie czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia istnienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mogło mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, by stanowić podstawę do jej uchylenia. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że negatywną przesłanka na podstawie której odmówiono M. K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego było posiadanie przez nią uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Powyższy fakt został ustalony przez organ administracyjny na podstawie pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w których wskazano, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało ustalone decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r. Jednocześnie organ rentowy podniósł, że przedmiotowy dodatek został wstrzymany na podstawie art. 158 ustawy o pomocy społeczne. W aktach administracyjnych brak jest decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu M. K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty.
Organy ustalając sytuację skarżącej oparły się wyłącznie o pismo organu rentowego, nie oceniając zawartych w nim informacji w kontekście art. 158 ustawy o pomocy społecznej, obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywna przesłanka przyznania dodatku pielęgnacyjnego, określona w art. 158 ustawy o pomocy społecznej jest równoznaczna z brakiem uprawnień do tego dodatku. Oznacza to, że istnienie z kolei negatywnej przesłanki przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w postaci uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) wymagałoby ponownego rozważenia.
Słusznie podniesiono, że decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podlegają kontroli jedynie w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. Jednakże powyższe nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem według Sądu zadaniem organu nie była kontrola powyższych decyzji tylko ustalenie na ich podstawie przesłanek do przyznania lub odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zebrany w sprawie, w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie był wystarczający do ustalenia w sposób właściwy sytuacji skarżącej w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie danej sprawy. Skoro w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją doszło do uchybienia przepisom postępowania, to za nieusprawiedliwiony przyjdzie uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
Chybiony okazał się także drugi zarzut realizowany w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Jak stwierdzono wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że organy administracyjne nie wykazały posiadania przez M. K. uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego na datę orzekania w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, do czego zobligowane były art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie organy poprzestały na informacji o treści decyzji ZUS-u. Decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego w dacie jej wydania. Jednakże od tego czasu, poza tym, że dwukrotnie zmienił się stan prawny, to jeszcze, zgodnie z informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z powodu przebywania skarżącej w Domu Pomocy Społecznej wstrzymano wypłatę tego dodatku. W świetle powyższych rozważań nie sposób przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.