Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1212/13, po rozpatrzeniu skargi R.K. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia 1 marca 2013 r. odmówił przyznania R.K. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawą prawną tej decyzji były przepisy art. 92 i art. 97 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., w związku z § 1 ust 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R.K. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] i w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r. nr [...] odmówił przyznania R.K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że żona wnioskodawcy pozostała zameldowana w mieszkaniu swojej matki w [...] przy ul. [...], a dzieci zostały zgodnie z przepisami zameldowane tam, gdzie ich matka. W trakcie przesłuchania policjant wyjaśnił, że nigdy nie zaistniała formalna ani prawna potrzeba do przemeldowania rodziny pod adres na os. [...]. R.K. wraz z rodziną zamieszkują również w nieregularnych czasookresach u teściowej przy ul. [...] – adres taki widnieje w instrukcji alarmowej KPP w [...]. Z dokonanych ustaleń wynika, że zajmowane mieszkanie od początku nie spełniało przysługujących policjantowi norm zaludnienia, mimo tego funkcjonariusz nigdy nie wystąpił z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, a dopiero obecnie złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu ustawodawca nie wprowadził wymogu uwzględnienia norm zaludnienia przysługujących policjantowi w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wysokość tego świadczenia ustanowiona w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy – posiadających rodzinę lub nie. Organ zaznaczył też, że w tej sprawie istotna jest interpretacja rozdziału 8 ustawy o Policji, w szczególności art. 92 ust. 1 oraz art. 89, a także rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Wskazane przepisy w sposób jednoznaczny określają zasady przyznawania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca jest właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość w [...] na os. [...]. Posiada więc tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Wykładnia językowa przepisów regulujących prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sposób jednoznaczny nie pozwala na przyznanie tego prawa osobom posiadającym lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej od przysługujących norm zaludnienia. Organ dla uzasadnienia swojego stanowiska powołał się między innymi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 242/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R.K. wniósł odwołanie, domagając się jego uchylenia i wydania decyzji przyznającej mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że w czasie rozpatrywania jego sprawy wyjaśniony został problem zamieszkania członków jego rodziny, powołując się na akt notarialny z dnia 13 grudnia 2007 r. Wskazał, że organ I instancji wybiórczo traktuje obowiązujące przepisy prawne i nie odnosi się do całości obowiązujących uregulowań.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na rozdział 8 ustawy o Policji, a w szczególności na przepis art. 88, oraz na rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokalów mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów oraz na rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stwierdził, że na postawie tych aktów R.K. przysługiwałby lokal odpowiadający 4 normom zaludnienia, a po mianowaniu go na stanowisko Naczelnika Wydziału 5 normom zaludnienia. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził jednak w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z tego względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako świadczenie zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust.
- lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust 1). Reguły te znalazły następnie rozwinięcie w poszczególnych aktach wykonawczych. Nie ulega wątpliwości, że policjant od dnia 21 lipca 2004 r., na podstawie umowy ze spółdzielnią mieszkaniową zajmuje lokal mieszkalny położony na os. [...] o powierzchni użytkowej 32,60 m2, w tym 18 m2 powierzchni mieszkalnej. Decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia 6 sierpnia 2004 r. cofnięto funkcjonariuszowi prawo do przedmiotowego równoważnika z dniem 21 lipca 2004 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie umową ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz umową przeniesienia własności, sporządzoną w formie aktu notarialnego, R.K. wraz z żoną uzyskali prawo własności wyżej wymienionego lokalu.
Organ przywołał treść § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. i uznał, że skarżący nadal posiada prawo do zajmowanego lokalu, którego jest współwłaścicielem. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji, ustalając stan sprawy stwierdził, że okoliczność, iż powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu jest obecnie niezgodna z przysługującymi funkcjonariuszowi pięcioma normami zaludnienia, nie ma żadnego znaczenia w sprawie. W omawianej sprawie należy bowiem zastosować jedynie przepis § 1 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. nie wiąże prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z przysługującymi mu normami zaludnienia.
Skargę na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R.K.. Wyjaśnił, że przez lata nie otrzymał pomocy ze strony Policji z tytułu braku lokalu mieszkalnego, mimo że spełniał przesłanki, jakie były wymagane przez prawo. Skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08 oraz z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 547/09. Zarzucił, że Komendant Powiatowy Policji, wykonując dodatkowe czynności w postaci przesłuchania, a tym samym mając rozstrzygnięte wątpliwości w zakresie miejsca zamieszkania skarżącego oraz jego żony w lokalu przy os. [...], wydał decyzję odmawiającą przyznania równoważnika. Wskazał również, że zarówno organ I, jak i II instancji w sposób nieprawidłowy dokonały wykładni obowiązujących przepisów prawa. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie stwierdza, że w sytuacji, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego ze środków pomocowych policji oraz gdy lokal ten nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału (...) policjantowi przysługuje bądź prawo do lokalu mieszkalnego bądź też prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1212/13 uznał, że skarga jest zasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja wydana przez Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, w której organ nie przyznał skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Sąd przywołał treść art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o Policji. Wyjaśnił, że na podstawie powołanej ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 1170) i przywołał treść § 1 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia.
Wyjaśnił, że z treści art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. To samo dotyczy sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji (czyli gdy prawo policjanta do lokalu wynikające z pełnionej służby nie zostało zrealizowane) ma powierzchnię mniejszą od przysługującej. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji faktycznej i prawnej policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Równoważnik za brak lokalu jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań powołanej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej, wykładnią systemową i celowościową. Wynikająca z art. 92 ust.1 ustawy o Policji przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. W takiej sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Zdaniem Sądu posiadanie lokalu o wielkości nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono ten lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska organów, że równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Tym samym, stosując powyższe rozważania do niespornych okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skoro posiadany przez skarżącego lokal nie spełnia norm zaludnienia, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał odpowiednie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jak podkreślił Sąd, istotnie w przedmiotowej kwestii nie były jednolite. Uporządkowaniem i ujednoliceniem stanowiska w tej kwestii zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (opubl. LEX nr 364569), gdzie w nieco innym stanie faktycznym, bo w sytuacji, gdy policjant zajmował lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że: "policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (...), z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (...)". Zatem posiadanie lokalu, którego powierzchnia nie odpowiada przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. W takiej bowiem sytuacji, jak wskazano wyżej zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powyższej uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd dodał, że posiadania "policyjnego" mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem innego lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy.
W sprawie bezspornym jest, że skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego przyznanego z zasobów Policji na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a powierzchnia mieszkalna lokalu na os. [...] wynosi jedynie 18 m2 i nie spełnia wymaganych norm powierzchniowych przewidzianych dla funkcjonariuszy policji. Nieprawidłowa więc jest taka interpretacja przedmiotowych przepisów prawa, że skoro skarżącemu nie przydzielono lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji, a posiada on prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego, ale niespełniającego przysługujących policjantowi norm powierzchni mieszkalnej, to pracodawca, odpowiedni organ policji jest zwolniony od świadczenia w zakresie pomocy mieszkaniowej i odmawia przyznania policjantowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zgodnie ustalonymi prawnie normami powierzchniowymi. Oznacza to, że wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dokonana przez organy Policji jest nieprawidłowa. Powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego miało natomiast w ocenie Sądu niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Małopolski Komendant Wojewódzki Policji. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2011 r. Dz. U. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji "gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia, podczas gdy sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego, niezależnie od tego, czy spełnia on przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia, uniemożliwia przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego."
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżącego zakwestionowany.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, że wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2011 r. Dz. U. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię. Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w przepisach rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Podobnie w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada mieszkanie o powierzchni mniejszej od przysługującej, niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy jego prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego przyznanego w drodze decyzji).
Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań powołanej ustawy, dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy. Wykładnia literalna art. 92 ust. 1 ustawy o Policji powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Oznacza to, że zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, dotyczące norm zaludnienia.
Podsumowując, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to policjantowi nie można odmówić równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie.
Jakkolwiek początkowo Naczelny Sąd Administracyjny prezentował rozbieżne orzecznictwo w tego rodzaju sprawach, to jednak w chwili obecnej za jednolity i dominujący należy uznać ten kierunek orzeczniczy, który Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08, a następnie potwierdził w wyrokach m.in.: z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1806/06, z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 998/08, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1123/08, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09, z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1973/10, z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2130/10, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1146/11, z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1299/13 oraz z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1645/13 (pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo wyjaśnić należy, że posiadania przez funkcjonariusza mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem innego lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt I SA 658/99 i z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie (a także organów orzekających w rozpatrywanej sprawie), że równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.