Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 665/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. na rozkaz personalny nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2010 r., którym utrzymany został w mocy rozkaz personalny nr [...] tegoż Szefa z dnia [...] stycznia 2010 r.
S.K., wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r,. wystąpił o zwolnienie ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] stycznia 2010 r. w związku z nabyciem pełnych praw emerytalnych, a w związku ze zmianą przepisów dot. zasad naliczania emerytur osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa, Agencja wystąpiła do Instytutu Pamięci Narodowej o wskazanie czy S.K. był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, a wobec wyjaśnienia Instytutu okazało się, że nie nabył on prawa do emerytury w pełnym wymiarze. W związku z tym S.K. został wezwany czy podtrzymuje raport o zwolnieniu na własną prośbę czy go wycofuje, na co funkcjonariusz udzielił odpowiedzi, że wnosi o odejście ze służby na własną prośbę, jako dzień zwolnienia wskazując [...] luty 2010 r. Rozkazem personalnym nr [...] został zwolniony ze służby w Agencji z dniem [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Od rozkazu tego S.K. odwołał się wskazując, iż w podstawie zwolnienia nie podano art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o Agencji, który mówi, że funkcjonariusza zwalnia się w razie nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, czym fakt nabycia tego prawa został zakwestionowany i domagał się zmiany podstawy prawnej rozkazu o zwolnieniu. Szef Agencji utrzymał w mocy swój rozkaz nr [...] rozkazem nr [...].
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec wniosku o zwolnienie ze służby, organ niepotrzebnie dokonał w uzasadnieniu decyzji analizy okresów służby w zakresie możliwości zwolnienia z powodu nabycia praw do emerytury w pełnym wymiarze. Oświadczenie o zwolnieniu na własną prośbę czyni informacje uzyskane z Instytutu Pamięci Narodowej nieprzydatnymi, podkreślił Sąd, uznając, iż przy zwolnieniu na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o Agencji nie ma konieczności wyjaśnienia kwestii uprawnień emerytalnych, jednak ta wadliwość uzasadnienia decyzji nie miała wpływu na wynik sprawy.
Reprezentowany przez radcę prawnego, S.K. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zarzucając, na podstawie art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
- 1) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze skarżącego S.K. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.,
- 2) niezasadne przyjęcie, że rozbieżność pomiędzy dyspozytywną częścią decyzji, a jej uzasadnieniem nie miała wpływu na wynik sprawy,
- 3) naruszenie podstawowej zasady obowiązującej w postępowaniu administracyjnym nakazującej zachowanie jednolitości orzecznictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono:
po pierwsze – stan faktyczny sprawy, w ramach którego omówiono:
- a) szczegółowo postępowanie organu w I-ej instancji, wydane rozstrzygnięcie oraz przepisy, do których organ się odnosił,
- b) skargę na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne, jej zarzuty, stanowisko zawarte w uzasadnieniu, zawierające polemikę ze stanowiskiem organu, przepisy jakie powinny być zastosowane i ich interpretację,
- c) wyrok Wojewódzkiego Sądu oraz przepisy, które Sąd uznał za prawidłowo zastosowane przez organ, po drugie – stanowisko skarżącego odnoszące się do wyroku Sądu, bez wskazania przepisów, po trzecie – reasumpcja zarzutów:
- 1) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze skarżącego S.K. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w zakresie podstawy prawnej zwolnienia skarżącego S.K. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w szczególności do podniesionego w skardze zarzutu wydania zaskarżonego rozkazu na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do zasięgnięcia której informacji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie był uprawniony. Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd uzasadnił swoje stanowisko w sposób lakoniczny, nie dając tym samym możliwości skarżącemu S.K. szerszej polemiki ze swoim poglądem,
- 2) niezasadne przyjęcie, że rozbieżność pomiędzy dyspozytywną częścią decyzji, a jej uzasadnieniem nie miała wpływu na wynik sprawy,
- 3) naruszenie podstawowej zasady, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym nakazującej zachowanie jednolitości orzecznictwa.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, jakkolwiek służy od każdego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to jednak nie jest zwykłym środkiem zaskarżenia z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać. Do jednych z nich należą elementy tej skargi, które wskazuje art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Przepis ten stanowi, że skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymogom przypisanym dla pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z omówieniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z przepisu tego wynika, iż elementy skargi kasacyjnej można podzielić na dwie grupy - pierwsza - odpowiadające każdemu pismu procesowemu i - druga - właściwe tylko tej skardze, a tymi są wymienione po wyrazie "oraz".
Jeżeli skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom art. 176 to jej los zależy od tego, z której grupy są to wymogi, gdy z pierwszej, ich uzupełnienie następuje w trybie przewidzianym dla pism procesowych (art. 49), o ile brak dotyczy elementu właściwego tylko tej skardze, nie podlega on sanowaniu, natomiast skarga odrzuceniu.
Jednym z warunków właściwych tylko skardze kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw. Kwestię tę normuje art. 174 P.p.s.a. i wymienia dwie podstawy – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z tym przepisem przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Takie sformułowanie podstaw kasacyjnych jest konieczne z tego względu, że Naczelny Sąd, w przeciwieństwie do wojewódzkich sądów administracyjnych, jest, z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a., związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd nie ma obowiązku oraz uprawnień do poprawiania, uzupełniania, bądź interpretowania skargi kasacyjnej.
Przytoczenie zatem podstaw bez wskazania przepisów i charakteru naruszenia skutkuje jej odrzuceniem. Z uwagi na taki wymóg skargi kasacyjnej, tj. przytoczenie podstaw zgodnie z art. 174 P.p.s.a. i skutek gdy nie zostanie on zachowany, kolejnym wymogiem jest sporządzenie jej przez profesjonalistę – adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1).
Jak powiedziano wyżej, jednym z elementów skargi kasacyjnej, obok przytoczenia podstaw, jest ich uzasadnienie. Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie wyklucza, aby wskazanie podstaw i ich uzasadnienia nie można było traktować łącznie. Oznacza to, że jeżeli w podstawach nie wskazano przepisów w sposób konkretny, ale z uzasadnienia wynika, o jakie przepisy chodzi i w jaki sposób zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, można uznać, iż wymóg z art. 176 został zachowany. Natomiast, gdy iw uzasadnieniu nie można znaleźć ani przepisów, ani charakteru ich naruszenia, to nie da się powiedzieć, że skarga kasacyjna odpowiada wymogowi jej tylko właściwemu i to najistotniejszemu. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy w podstawach nie wymieniono żadnego przepisu, postawiono tylko zarzuty wyrokowi, zaś wskazano przepisy w uzasadnieniu skargi, to uznanie, że skarga odpowiada wymogom może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przytoczone w uzasadnieniu przepisy odpowiadają zarzutom podstaw.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna S.K. nie zawiera podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 174 P.p.s.a.
Wskazano w niej, iż jej podstawą jest art. 174 P.p.s.a., zatem należało się spodziewać zarzutów, o których mowa w obu punktach tego artykułu, tj. zarówno naruszenia prawa materialnego w dwojaki sposób – błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania. Jednak w podstawach nie podano żadnego przepisu w ogóle. Nadto ze sformułowania zarzutów wynika, że dotyczą one w istocie tylko naruszenia przepisów postępowania. Zarzucono bowiem nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd do wszystkich zarzutów skargi, niezasadne przyjęcie braku wpływu na wynik sprawy rozbieżności między rozstrzygnięciem rozkazu, a jego uzasadnieniem. Skoro, jak podano wyżej, podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie można traktować jako jeden element, to Naczelny Sąd zbadał czy w uzasadnieniu zostały może przytoczone jakiekolwiek przepisy. Okazuje się, że tak. Jednak nie korespondują one w ogóle z zarzutami postawionymi wyrokowi Wojewódzkiego Sądu.
W uzasadnieniu skargi, w którym można wyróżnić trzy części, podane zostały konkretne przepisy, jednak uczynione to zostało w części opisującej stan faktyczny sprawy. Szczegółowo odniesiono się w niej do rozstrzygnięcia organu wydanego w pierwszej instancji i zawarto z nim polemikę. W tej części uzasadnienia stwierdzono też, że Sąd uznał za prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia organu i wskazano ten przepis. Jednak przepisy te, to przepisy prawa materialnego, a zarzuty skargi kasacyjnej są zarzutami natury formalnej. Nadto zostały one umieszczone w części pierwszej uzasadnienia "historycznej", odnoszącej się do opisu stanu jaki miał miejsce w sprawie.
Z kolei jeśli idzie o dalszą część uzasadnienia – drugą i trzecią – zawierającą polemikę z wyrokiem Sądu i reasumpcję zarzutów, to w nich nie wskazano już żadnych przepisów, jakie miałyby zostać naruszone. W takiej sytuacji, tj. przy takiej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniu, nie można było uznać, że odpowiada ona wymogom formalnym, przewidzianym w art. 176 P.p.s.a. Należało natomiast uznać, że nie zawiera ona podstaw kasacyjnych.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 58 pkt 6 w zw. z art. 193 P.p.s.a.