Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 559/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na bezczynność Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. K. S. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...], na podstawie art. 6 ust. 1 punkt 3f oraz art. 6a ust. 1 pkt 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przekazanie list płac za okres od września 2003 r. do czerwca 2017 r. w Zespole Szkół im. [...] oraz dokumentów kontroli-audytu przeprowadzonego w ww. placówce w roku 2014., "w formie elektronicznej-CD Room".
Pismem z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] poinformował wnioskodawcę, że lista płac za okres od września 2003 r. do czerwca 2017 r. w Zespole Szkół im. [...] nie jest informacją publiczną. Odnosząc się do żądania w zakresie przekazania dokumentów kontroli – audytu przeprowadzonego w ww. placówce w 2014 r. Dyrektor wskazał, że pismo zostało przekazane do Zespołu Szkół w [...].
W dniu [...] października 2017 r. do Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] wpłynęła skarga K. S. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r., zawierająca zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pogląd jakoby żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz z ustawą u dostępie do informacji publicznej, w szczególności z jej art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5. Powołując się na wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. (I OSK 1108/14) skarżący podkreślił, że nauczyciele zaliczają się do kategorii osób pełniących funkcje osób publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ww. ustawy.
W konsekwencji informacje mające związek z pełnieniem tych funkcji (w tym o warunkach powierzeniu i wykonywania funkcji) nie tylko stanowią informacje publiczne, ale też nie podlegają ochronie jako informacje prywatne. Dotyczy to również informacji o wynagrodzeniu i jego składnikach (np. dodatkach motywacyjnych). Skarżący wskazał, że w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wyrażono zasadę jawności finansów publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych.
Dyrektor Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że listy płac stanowią dokumentację pracowniczą. Nie powoduje to jednak równocześnie uznania jej za informację publiczną. Okoliczność, że nauczyciele zaliczają się do kategorii osób pełniących funkcje osób publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie skutkuje uznaniem dokumentacji, o którą wnosił skarżący, za informację publiczną. Dyrektor wskazał, że K. S. udzielono odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] września 2017 r. zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa, że w przypadku gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie wydaje się decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Dyrektor Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej u.d.i.p., w rozpatrzeniu wniosku K. S. z dnia [...] września 2017 r. w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia listy płac w Zespole Szkół im. [...] za okres od września 2003 r. do czerwca 2017 r.
Sąd stwierdził, że Zespół Administracyjny Placówek Oświatowych w [...] jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a tym samym jej Dyrektor jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie było sporne. Jednakże informacje żądane przez wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] września 2017 r. w zakresie, którego dotyczy skarga na bezczynność (lista płac), nie stanowią informacji publicznej, co prawidłowo stwierdził Dyrektor w piśmie z dnia [...] września 2017 r. Brak było tym samym podstaw do zastosowania przepisów u.d.i.p.
Sąd wyjaśnił, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy.
W ocenie Sądu, gminna jednostka organizacyjna, do której skarżący wystosował żądanie udostępnienia listy płac, tworzy sektor finansów publicznych, tak jak i zespół Szkół i niewątpliwie znajduje do niej zastosowanie zasada jawności finansów publicznych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi nie oznacza jednak, że żądanie udostępnienia listy płac w Zespole Szkół im. [...] (za wyszczególnione we wniosku lata) stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Zdaniem Sądu, tak sformułowane żądanie wniosku nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Wnioskodawca nie pytał o wysokość środków wydatkowanych na wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach w poszczególnych latach. Zwrócił się o listę płac. Lista płac stanowi dokumentację pracowniczą i wyłącznie dla potrzeb pracowniczych jest sporządzana. Obowiązkiem pracodawcy jest bowiem m.in. prowadzenie dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników (art. 94 pkt 9a ustawy Kodeks pracy). Przepis art. 125a ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi zaś, że płatnik jest zobowiązany przechowywać m.in. listy płac, na podstawie których następuje ustalenie podstawy wymiaru emerytury lub renty, przez okres 50 lat od dnia zakończenia przez ubezpieczonego pracy u danego płatnika. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt III KK 347/16, stwierdził, że lista płac jest dokumentem księgowym, którego celem jest jedynie ewidencjonowanie przychodów pracowników w ramach obowiązku prowadzenia dokumentacji ze stosunku pracy, o którym mowa w art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy.
Mając na uwadze powyższe, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 558/15, Sąd stwierdził, że nie ma podstaw, aby listę płac - dokumentację wytworzoną wyłącznie dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy – traktować jak sprawę publiczną, czyli dostępną dla każdego na podstawie u.d.i.p., nawet gdy ten dokument księgowy wytwarzany jest w jednostce sektora publicznego.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzące do odkodowania błędnej normy, zgodnie z którą, zdaniem Sądu I instancji, listy płac są poza zakresem prawa do informacji publicznej,
- - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie art. 94 pkt 9a Prawa pracy w związku z art. 125a ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prowadzące do uznania, że lista plac ma wyłącznie związek z kwestiami pracowniczymi, a to wyklucza objęcie ich zakresem prawa do informacji,
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, że z zakresu prawa do informacji można wykluczyć określony katalog informacji dotyczących działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 u.d.i.p.,
- - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wnioskowane informacji nie stanowią informacji publicznej (informacji o sprawach publicznych).
Na podstawie art. 185 § 1, art. 188, art. 203 § 1 i art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (z wyłączeniem kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych,
- - rozpatrzenie sprawy bez rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez pominięcie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c ustawy o dostępie do informacji publicznej co doprowadziło do odkodowania błędnej normy zgodnie, z którą, zdaniem Sądu I instancji listy płac są poza zakresem prawa do informacji publicznej.
Nadto zarzucił też naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie art. 94 pkt 9a Prawa pracy w związku z at. 125a ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, prowadzące do uznania, że lista płac ma wyłącznie związek z kwestiami pracowniczymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyżej przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że naruszenie prawa materialnego, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. następuje przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów.
Tak więc Sąd I instancji nie może naruszyć prawa materialnego przez, jak to określił pełnomocnik, pominięcie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c uoddip.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy lista płac stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej określonym w uoddip.
Lista płac w Zespole Szkół im. [...] zawiera, bez wątpienia, wiele danych stanowiących prawo do prywatności szeregowych pracowników Zespołu Szkół, którzy podejmując zatrudnienie w tego typu jednostce nie wyrażali a priori zgody na upublicznienie ich danych.
Na wspomnianej liście płac mogą zawarte być dane dotyczące wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne i te co do zasady podlegają udostępnieniu.
Jednak żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia całej listy płac za okres od roku 2003 do czerwca 2017, a ta bez wątpienia zawierała też dane nie stanowiące informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że nie wszystkie składniki pensji mają związek z funkcją publiczną (np. dotyczącej sytuacji rodzinnej lub socjalnej) i stąd trafne jest stanowisko WSA w Warszawie, że lista płac stanowi dokumentację pracowniczą i wyłącznie dla potrzeb pracowniczych jest sporządzana.
Zasadne jest też stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że lista płac jest dokumentacją wytworzoną dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy i nie sposób jej traktować jako informacji publicznej dostępnej dla każdego.
Sytuacji tej nie zmienia nawet to, że dokument jest wytworzony w jednostce sektora publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można WSA w Warszawie zarzucić błędnego zastosowania art. 94 pkt 9a prawa Pracy w związku z art. 125a ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co doprowadziło do uznania, że lista płac ma wyłącznie związek z kwestiami pracowniczymi.
Sąd I instancji wyjaśnia w uzasadnieniu, że obowiązkiem pracodawcy jest prowadzenie dokumentacji pracowniczej oraz jakie znaczenie ma lista płac w procedurze ustalania prawa do emerytury lub renty i stąd przywołuje wspomniane wyżej przepisy.
Podstawą odmowy udostępnienia listy płac jest to, że nie stanowi ona informacji publicznej ze względu na to, że jest to dokument księgowy o charakterze wewnętrznym i ograniczonym użytku zewnętrznym dotyczącym wspomnianego ustalenia podstawy wymiaru emerytury lub renty.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.