Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 323/11, oddalił skargę K.a D.ego na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski ustalił lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 307 Poznań-Zakrzewo na odcinku od km 6 +161,00 do km 10+801,00 na terenie gmin [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z 20 marca 2009 r. nr [...]. Lokalizacja inwestycji drogowej obejmowała m.in. zabudowaną nieruchomość położoną w gminie [...] obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] opow. 0,0612 ha, stanowiącą własność M.a D.ego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) powyższa nieruchomość z dniem, w którym decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Województwa Wielkopolskiego. Następnie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 26 maja 2010 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M.a D.ego odszkodowania w wysokości 431.908,00 złotych za przejętą na rzecz województwa ww. nieruchomość. Od tej decyzji odwołanie wniósł K. D., którego w toku postępowania odszkodowawczego Wojewoda traktował jako stronę. W odwołaniu tym zakwestionował on prawidłowość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, zarzucając mu, nieuwzględnienie nakładów poniesionych z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, tj. nieuwzględnienie w wycenie poniesionych przez niego nakładów związanych z działalnością gastronomiczną prowadzoną wewnątrz budynku posadowionego na nieruchomości objętej postępowaniem. Odwołujący wyjaśnił jednocześnie, iż dzierżawił ten budynek za zgodą jego właściciela.
Decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując na brak interesu prawnego K.a D.ego do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że jedynym właścicielem nieruchomości, z której wydzielono działkę nr [...] jest M. D., zaś K. D. był jedynie zameldowany w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku posadowionym na nieruchomości, przejętej pod rozbudowę drogi i nie posiada on żadnych dokumentów, które by potwierdzały przysługujący mu do tej nieruchomości tytuł prawny. Minister wskazał przy tym, że właściciel nieruchomości - M. D., w piśmie z 6 sierpnia 2010 r. wyjaśnił, iż jego brat - K. D. nie jest właścicielem, ani współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie posiada żadnego tytułu prawnego do działki nr [...], ani posadowionego na niej budynku. Użyczył on mu jedynie mieszkania. Zameldowanie zaś brata w tym mieszkaniu miało na celu umożliwienie mu prowadzenie działalności gastronomicznej w pomieszczeniach na parterze. W tym stanie rzeczy, w ocenie Ministra, w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, K. D. nie mógł być uznany za stronę, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Twierdzenie zaś, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. D. wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra Infrastruktury i orzeczenie, że jest on stroną postępowania odszkodowawczego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał on na zamieszkiwanie od 2006 r. wraz z żoną i córką w budynku posadowionym na nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną i zameldowanie w tym budynku na pobyt stały. Podnosił on również, iż nie posiada innego miejsca zamieszkania, a w budynku tym uruchomił działalność gospodarczą [...] i w związku z tą działalnością poniósł znaczne nakłady na wyposażenie lokalu. Wskazywał na toczące się postępowanie egzekucyjne mające na celu przymusowe wyegzekwowanie opuszczenia przez niego oraz rodzinę zajmowanego budynku. Podkreślał przy tym, że dotychczas nie wskazano mu żadnego lokalu mieszkalnego, do którego mógłby się przeprowadzić wraz z rodziną. Odnosząc się zaś do samego ustalonego w decyzji Wojewody odszkodowania wywodził, iż część odszkodowania, w kwocie 14.173 złotych nie powinna być wypłacona właścicielowi nieruchomości M. D.emu, ale jemu jako właścicielowi objętych wyceną punktów oświetlenia reklamy, reklamy ściennej, reklamy na stelażu metalowym, chodnika z płyt granitu i bylin w skalniaku. Ponadto skarżący przedstawił zestawienie stanowiących jego własność urządzeń i wyposażenia znajdującego się wewnątrz budynku, wycenianych przez niego na kwotę 61.020,00 złotych, za które winno być przyznane mu odszkodowanie. Konkludując podkreślił, że dotychczas posiadał w niniejszej sprawie status strony i nie podziela poglądu Ministra Infrastruktury pozbawiającego go możliwości obrony swoich praw.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie czy K. D. posiada przymiot strony w postępowaniu, w którym Wojewoda Wielkopolski orzekł o odszkodowaniu na rzecz M.a D.ego za przejętą z mocy prawa własność nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Tylko bowiem posiadanie tego przymiotu mogło uprawniać skarżącego do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co wynika wprost z treści art. 127 § 1 k.p.a. wskazał na pojęcie strony postępowania administracyjnego zdefiniowane w art. 28 k.p.a. który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje, uzasadnione treścią normy prawa materialnego, realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Tak rozumiany interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 Nr 193, poz. 1194 ze zm.), a tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mają z jednej strony podmioty zobowiązane do wypłaty tego odszkodowania, z drugiej zaś wyłącznie osoby, które w dacie wywłaszczenia (uzyskania waloru ostateczności decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej) legitymowały się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f wspomnianej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Określony w ten sposób krąg uprawnionych do odszkodowania, stanowi logiczną konsekwencję istoty wywłaszczenia nieruchomości, którą jest pozbawienie albo ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (por. art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W tym stanie rzeczy osoba, która nie była właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości, względnie nie przysługiwało jej do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, nie może być uznana za osobę wywłaszczoną, a więc taką, której prawa do nieruchomości zostały odjęte. A skoro tak to nie może ona z tytułu odjęcia tych praw skutecznie żądać dla siebie odszkodowania.
Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro bezspornym jest, że skarżący w dacie uzyskania waloru ostateczności przez decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 16 grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, obejmującej swoim zasięgiem położoną w gminnie [...] działkę nr [...], nie legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości, to nie jest osobą wywłaszczoną, a tym samym nie przysługuje mu roszczenia o odszkodowanie za odjęcie własności ww. nieruchomości. Nie ma on więc interesu prawnego legitymującego go do występowania we własnym imieniu w sprawie o przyznanie takiego odszkodowanie właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości.
Dodatkowo Sąd ten wyjaśnił, że za wskazany wyżej tytuł nie może być uznana dzierżawa nieruchomości, która nie jest wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz wynikającym z umowy zobowiązaniowej prawem używania rzeczy cudzej i pobierania z niej pożytków (art. 693 § 1 k.c.). Nie stanowi również o istnieniu interesu prawnego K.a D.ego, legitymującego go do udziału w przedmiotowym postępowaniu, fakt zameldowania w budynku posadowionym na wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ zameldowanie w określonym lokalu, jako czynność materialno-techniczna, nie rodzi jakichkolwiek praw do tego lokalu, a jedynie stanowi potwierdzenie pobytu pod danym adresem.
Konkludując Sąd stwierdził, że wniesienie odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, iż w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego tym odwołaniem postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, a to prowadzić musiało do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd Wojewódzki wskazał również, iż o przymiocie strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, mimo nie legitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Z tego też względu fakt uznawania skarżącego przez Wojewodę Wielkopolskiego za stronę postępowania odszkodowawczego, nie obligował organu odwoławczego do zaakceptowania stanowiska Wojewody i merytorycznego rozpoznania wniesionego przez K.a D.ego odwołania. Jednym bowiem z podstawowych obowiązków organu, do którego wniesiono odwołanie jest ustalenie, czy środek ten został wniesiony przez podmiot legitymowany, nie tylko w sensie formalnym, jako adresata doręczonego mu rozstrzygnięcia, ale również czy pochodzi on od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K. D. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz nieuwzględnienie dowodów z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, w szczególności dokumentów potwierdzających słuszność roszczenia strony skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wyrokiem z dnia 22 lipca 2011r. WSA w Warszawie "umorzył postępowanie odwoławcze" a skarżący nie zgadza się z tym orzeczeniem i uważa je za krzywdzące. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej szeroko przedstawiono jedynie przebieg postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek Dyrektora Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, mającego na celu przymusowe wyegzekwowanie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 grudnia 2008r. o ustaleniu lokalizacji drogi wojewódzkiej tj. opuszczenia przez skarżących budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. W szczególności przedstawiono argumenty wskazane w zarzutach i zażaleniach wnoszonych przez skarżących oraz orzeczenia i ich uzasadnienia organów egzekucyjnych jakimi są w tej sprawie Wojewoda Wielkopolski i Minister Infrastruktury - przytaczając przepisy art. 17 § 2, art. 33, pkt. 2, 5 i 8, art. 34 § 1, 4 i, art. 35 § 2, art. 143 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie realizacji dróg publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu (co należy szczególnie podkreślić rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną) jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny musiał ograniczyć się do zbadania zarzutów kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej.
Na początku należy wskazać, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Można ją oprzeć wyłącznie na dwu podstawach prawnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.: naruszeniu (przez Sąd pierwszej instancji) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu (przez Sąd pierwszej instancji) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zarzucając naruszenie prawa materialnego strona skarżąca winna przywołać, naruszony wyrokiem, przepis takiego prawa, wskazać rodzaj naruszenia: błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie przepisu dokonane przez Sąd pierwszej instancji dla potrzeb oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)) oraz jaka - jego zdaniem - była poprawna wykładnia lub prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu lub przepisów.
Naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. W takim przypadku skarżący powinien wskazać, jak zastosowany przepis powinien być rozumiany. Z kolei błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" oznacza wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie podlega hipotezie określonej normy prawnej. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca poza wskazaniem przepisu, regulującego sposób postępowania sądowoadministracyjnego, naruszonego skarżonym wyrokiem powinna wyjaśnić na czym polegał możliwy, istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść wyroku i wywieść, że gdyby Sąd prawa nie naruszył, wyrok co do istoty, byłby odmienny od skarżonego.
Będąca przedmiotem rozpoznania skarga kasacyjna nie do końca powyższe wymagania spełnia. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz nieuwzględnienie dowodów z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, w szczególności dokumentów potwierdzających słuszność roszczenia strony skarżącej". Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednak które przepisy prawa zostały przez Sąd Wojewódzki naruszone. Stosując przychylną dla skarżącego kasacyjnie interpretację przepisów dotyczących wymogów sporządzania skargi kasacyjnej możliwym byłoby ustalenie naruszonych przepisów o ile byłyby wskazane w uzasadnieniu tejże skargi kasacyjnej. Z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że dotyczy ono okoliczności związanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym dotyczącym opuszczenia przez skarżącego kasacyjnie i jego rodzinę budynku posadowionego na nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa, to znaczy sprawy która nie była przedmiotem postępowania zakończonego orzeczeniem kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki. Dlatego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jedynie szereg przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 17 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dotyczący zapewnienia lokalu zamiennego. Dlatego należy przypomnieć, co wynika z wyżej przedstawionego stanu faktycznego, że przedmiotem niniejszego postępowania było umorzenie postępowania odwoławczego K.a D.ego przez Ministra Infrastruktury (a nie przez Sąd jak podaje się w skardze kasacyjnej) od decyzji Wojewody Wielkopolskiego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość M.a D.ego. Zatem sprawa ta nie dotyczyła egzekucji. Na marginesie należy tu tylko wskazać że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był brak przymiotu strony u K.a D.ego wynikający z braku jakiegokolwiek tytułu prawnorzeczowego (nie chodzi tu o jakikolwiek tytuł prawny na który powołuje się skarżący np. dzierżawę lub użyczenie które są tytułami zobowiązaniowymi) do przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości.
Konkludując także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika które przepisy związane z niniejszym postępowaniem zostały zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszone przez Sąd Wojewódzki. W konsekwencji jak już wskazano na wstępie rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, mając na uwadze, jak wykazano wyżej, to że podniesione zarzuty i ich uzasadnienie nie dotyczyły sprawy będącej przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji - skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.) oddalił.
.