Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego [...] w S. (Prokurator) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (Kolegium) z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rejestracji pojazdu.
Prokurator zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Kolegium przepisu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a w konsekwencji stwierdzenie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2018 r. o rejestracji pojazdu marki [...]. nr nadwozia [...] o nr. rej. [...], i przyjęcie, że jej wykonanie i wydanie S. indywidualnych tablic rejestracyjnych o wyróżniku [...] nie wywołałoby czynu zagrożonego karą.
Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne: Sąd z jednej strony wskazuje na to, że de facto prokurator zaskarżył wydanie tablic rejestracyjnych jako czynność materialno - techniczną, a z drugiej strony podnosi, że wobec braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 6 kpa w odniesieniu do decyzji o rejestracji pojazdu jako takiej, działania podjęte przez prokuratora winny dotyczyć właśnie tej czynności.
Wskazał, że istota rozstrzygnięcia WSA w Szczecinie zasadza się na przyjęciu, że wydanie indywidualnych tablic rejestracyjnych stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o rejestracji danego pojazdu, a przez to, że skoro stanowi czynność materialno-techniczną - nie może zostać wzruszone w trybie art. 156 kpa, ponieważ dotyczy on jedynie decyzji administracyjnych, a nie wspomnianych czynności materialno-technicznych.
Prokurator wskazał, że stanowisko takie jest niepełne, a przez to błędne. Adresatem decyzji o rejestracji pojazdu jest dany konkretny podmiot, który wnioskuje o rejestrację. Decyzja administracyjna jako akt administracyjny o władczym charakterze określa odgórnie prawa i obowiązki danego podmiotu w danej konkretnej sytuacji. Decyzja administracyjna wywołuje dla swoich adresatów określone skutki prawne. W tym konkretnym przypadku stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) - dalej jako "u.p.r.d." wydanie tablic rejestracyjnych pojazdu jest logicznym następstwem wydania uprzednio decyzji administracyjnej o jego rejestracji. Są to dwie ściśle powiązane ze sobą czynności o różnym charakterze: decyzji administracyjnej i czynności materialno-technicznej. Prowadzi to do stwierdzenia, że warunkiem koniecznym wydania tablic rejestracyjnych adresatowi decyzji jest uregulowanie sytuacji prawnej danego podmiotu w drodze decyzji podjętej przez właściwy organ administracji publicznej.
Pojazd nie może być więc dopuszczony do ruchu bez wydania adresatowi decyzji o jego rejestracji. Idąc dalej, wydanie tablic rejestracyjnych pojazdu stanowi wykonanie decyzji o rejestracji pojazdu, jest jej prawną konsekwencją, jest czynnością nierozerwalnie związaną z rejestracją danego pojazdu (por. teza 2 wyroku WSA w Łodzi z 28 lutego 2017 r., III SA/Łd 1000/16, LEX nr 2268813; wyrok WSA w Gdańsku z wyroku z 14 czerwca 2017 r., III SA/Gd 302/17, LEX nr 2332863).
Odnosząc się do przedstawionego w uzasadnieniu Sądu stanowiska, że czynność materialno-techniczna wydania indywidualnych tablic rejestracyjnych może być wzruszona w innym trybie Prokurator podniósł, że w ustawodawstwie próżno szukać odpowiedniego postępowania w tym zakresie, skoro sprzeciw prokuratora na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. może dotyczyć jedynie ostatecznych decyzji administracyjnych, zaś zaskarżenie takiej czynności w drodze skargi do sądu administracyjnego zostało wyłączone przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Również nie można przyjąć, że na kanwie niniejszej sprawy postępowanie takie będzie prowadzone na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tj, Dz. U. z 2019 r., poz. 1610).
Prokurator wyjaśnił, że stosownie do § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2355 ze zm.) - dalej jako "rozporządzenie", wyróżnik indywidualny pojazdu określa zainteresowany właściciel pojazdu, zaś ust, 3 tego przepisu wskazuje, że wyróżnik indywidualny powinien stanowić wyraz, skrót lub określenie, niezawierające treści obraźliwych lub niezgodnych z zasadami współżycia społecznego w rozumieniu tego wyrazu, skrótu lub określenia w języku polskim albo obcym. Gdyby przyjąć tezę, że możliwe jest oznaczenie wyróżnika tablic indywidualnych w dowolny sposób przez wnioskodawcę oraz brak kontroli ze strony organu właściwego do rejestracji pojazdu takiego wyróżnika, to oznaczałoby to przyzwolenie racjonalnego prawodawcy na to, aby po drogach RP poruszały się pojazdy oznaczone tablicami zawierającymi słowa wulgarne, ubliżające, znieważające, nawet jeżeli nie są szerzej znane społeczeństwu, w tym urzędnikom dokonującym rejestracji.
Nie jest bowiem trudno wyobrazić sobie sytuację, aby indywidualne tablice rejestracyjne zawierały wulgarny wyróżnik albo wyróżnik w postaci skrótu, który nawiązuje do przemocy, nienawiści, pogardy dla instytucji państwowych, np. Policji, albo obowiązujących wartości, w tym konstytucyjnych - co jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.
Prezydent Miasta S. (Prezydent) decyzją z [...] listopada 2018 r. orzekł o rejestracji pojazdu marki[...]., na rzecz S. D.i o wydaniu jej dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych z indywidualnym oznacznikiem [...].
Prokurator wniósł sprzeciw od tej decyzji wyjaśniając, że jej wykonanie poprzez umieszczenie wydanych tablic rejestracyjnych na pojeździe wywołałoby czyn zagrożony karą w postaci publicznego propagowania nazistowskiego ustroju państwa, określony w art. 256 § 1 k.k. Wydana indywidualna tablica rejestracyjna zawiera po wyróżniku określającym województwo z. ([...]) wyróżnik "[...] ". Zarówno dwie litery "[...] " jak i dwie cyfry "[...] " razem bezpośrednio nawiązują do nazistowskiego, totalitarnego ustroju państwa.
Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wyjaśniając, że rozstrzygała ona wyłącznie o rejestracji pojazdu natomiast wydanie tablic rejestracyjnych i dowodu jest czynnością materialno-techniczną. Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie nieważności dotyczyć może wyłącznie decyzji administracyjnej nie zaś czynności materialno-technicznej.
Pogląd ten podzielił w pełni Sąd pierwszej instancji wyjaśniając dodatkowo w uzasadnieniu, że czynność materialno-techniczna wydania indywidualnych tablic rejestracyjnych może być wzruszona w innym trybie.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podstawą wydania decyzji objętej sprzeciwem Prokuratora a następnie badanej w trybie nadzwyczajnym przez Kolegium był art. 73 ust. 1 u.p.r.d. Zgodnie z jego brzmieniem rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5 cytowanego artykułu.
Z analizowanego przepisu wynika zatem, że organ po otrzymaniu wniosku o rejestrację pojazdu dokonuje jego rejestracji, a następnie wydaje dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana.
O ile dla rejestracji pojazdu wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej, która podlegać może następnie kontroli instancyjnej i sądowej jak również kontroli sprawowanej w ramach trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. o tyle wydanie dowodu, tablic rejestracyjnych i nalepki kontrolnej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Rozróżnienia tego, dokonanego przez Sąd pierwszej instancji, nie kwestionuje również Prokurator w skardze kasacyjnej.
Prokurator łączy skutki polegające na posługiwaniu się przez uczestniczkę postępowania tablicami rejestracyjnymi promującymi nazizm z wydaniem decyzji o rejestracji pojazdu. Skutki te nie są jednak powiązane z tym aktem, a jedynie z czynnością materialno-techniczną wydania tablic. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że decyzja Prezydenta składa się dwóch punktów: w punkcie 1 organ dokonał rejestracji pojazdu, w punkcie 2 wydał tablice rejestracyjne i dowód. Pomimo zawarcia tego punktu w decyzji, nie można uznać by był on elementem władczego rozstrzygnięcia organu administracji, stanowi jedynie potwierdzenie czynności materialno-technicznej dokonanej na wniosek uczestniczki postępowania.
Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Prokuratora, że posługiwanie się tablicami propagującymi nazizm może i powinno być tak interpretowane jako naruszające zakaz jego propagowania. Jednak eliminowanie takich skutków winno następować w innym trybie, niż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o rejestracji pojazdu.
Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w postanowieniu z 22 października 2022 r. II SA/Bd 826/22, czynność wydania tablic nie wyznacza sytuacji prawnej jednostki, gdyż zawsze musi być ona poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji osoba ubiegająca się o rejestrację danego pojazdu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawną podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu wydawania decyzji. Wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic może nastąpić tylko w razie pozytywnego załatwienia wniosku strony o zarejestrowanie pojazdu, co musi nastąpić w takim terminie, aby decyzja o zarejestrowaniu pojazdu poprzedziła materialno-techniczną czynność wydania dowodu rejestracyjnego i tablic.
Oznacza to, że wydanie decyzji o rejestracji pojazdu umożliwia wydanie tablic rejestracyjnych, w tym indywidualnych tablic. Jednak to nie decyzja administracyjna o rejestracji pojazdu powoduje, że jego właściciel może posługiwać się określonymi, indywidualnymi tablicami. Możliwość taką właściciel pojazdu uzyskuje dopiero na skutek czynności materialno-technicznej organu.
Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę na obowiązujące w dacie wydania decyzji i tablic rozporządzenie (przywołane również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Zgodnie z jego § 9 pkt 2 organ rejestrujący, na wniosek właściciela pojazdu, zamiast zalegalizowanych tablic (tablicy) rejestracyjnych zwyczajnych wydaje zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne indywidualne, o których mowa w § 34 ust.
1. Tablice o których mowa w § 34 ust. 1 rozporządzenia, to tablice, których wyróżnik określa właściciel (tak jak stało się to w niniejszej sprawie). Zgodnie z punktem 3 cytowanego paragrafu, wyróżnik indywidualny powinien stanowić wyraz, skrót lub określenie, niezawierające treści obraźliwych lub niezgodnych z zasadami współżycia społecznego w rozumieniu tego wyrazu, skrótu lub określenia w języku polskim albo obcym. Indywidualny wyróżnik propagujący nazizm winien być uznany za zawierający treści niezgodne z zasadami współżycia społecznego. W konsekwencji, organ do którego wpłynął wniosek o wydanie takich tablic winien odmówić jego uwzględnienia w drodze decyzji administracyjnej. O ile bowiem wydanie indywidualnej tablicy rejestracyjnej może być rozstrzygnięte poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej (wydania zalegalizowanej tablicy) to jednak odmowa dokonania takiej czynności powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
Jeżeli jednak organ uwzględni wniosek i wyda tablice, wówczas możliwe jest zaskarżenie takiej czynności w trybie wynikającym z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Prawo wniesienia skargi takiej skargi przysługuje również prokuratorowi – o czym mowa w art. 52 ust. 2 i ust. 3 p.p.s.a., w terminie 6 miesięcy od daty podjęcia czynności.
Zatem wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, wywodom Sądu pierwszej instancji nie można zarzucić wewnętrznej sprzeczności. Drogą pozwalającą na wyeliminowanie posługiwania się przez uczestniczkę indywidualnymi tablicami rejestracyjnymi było zaskarżenie czynności materialnego technicznej, bo to ta czynność umożliwiła używanie tablic z indywidualnym oznaczeniem kwestionowanym przez Prokuratora.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).