Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1697/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S., A. D. S., J. S. i T. L. S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...] o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 1948 r. Minister Przemysłu i Handlu, na podstawie art. 2 ust. 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejściu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.
17) oraz § 65 ust. 1 pkt d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62), orzekł o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, między innymi w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka Akcyjna – Ł. Decyzją z dnia 6 lipca 2010 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję z 31 marca 2010 r., którą po rozpatrzeniu wniosku J. S., J. S., A. S. i T. S. (spadkobierców E. A. S. i T. T.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej orzeczenia z dnia 16 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa.
W uzasadnieniu organ wskazał, że interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie przejęcia lub przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa posiada wyłącznie właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa lub jego następcy prawni, po udokumentowaniu tytułu własności do niego w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, to jest w dniu 5 lutego 1946 r.
W ocenie Ministra Gospodarki z akt sprawy wynika, że przedmiotowe przedsiębiorstwo stanowiło własność osoby prawnej – spółki akcyjnej, czego nie kwestionują wnioskodawcy.
Organ podał, że w sprawie bezsporna jest okoliczność, iż wnioskodawcy, jako spadkobiercy nieżyjących w dacie nacjonalizacji E. A. S. i T. T., legitymowali się tytułem własności do udziału w 1/5 niepodzielnych części nieruchomości gruntowej i budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...], która została przejęta wraz z tym przedsiębiorstwem. Współwłaścicielami udziału w pozostałych 4/5 niepodzielnych części wskazanej nieruchomości w tej dacie byli E. S., A. T., O. T. i L. L. Minister Gospodarki wskazał, że orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. nie obejmowało mienia osób trzecich, jako że nacjonalizacja poszczególnych składników mienia dochodziła do skutku w odrębnym trybie, kończącym się wydaniem przez właściwego ministra orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo – odbiorczego.
Natomiast w niniejszej sprawie taki protokół został zatwierdzony orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 20 maja – 4 sierpnia 1952 r. wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, który to protokół stanowił w stosunku do nieruchomości, w tym stanowiących własność osób trzecich, podstawę wpisu Państwa jako ich właściciela w księgach wieczystych.
Wobec tego Minister Gospodarki przyjął iż nie jest możliwym dokonanie oceny legalności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa w części dotyczącej określonych składników majątkowych przejętych wraz z nim na własność Państwa, bowiem orzeczenie to nacjonalizowało przedsiębiorstwo jako zorganizowaną całość.
W ocenie organu dla oceny istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego do żądania oceny legalności kwestionowanej decyzji nacjonalizacyjnej nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż wskazane osoby na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2001 r. (którą to decyzją stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 20 maja – 4 sierpnia 1952 r. w zakresie 1/5 niepodzielnych części nieruchomości gruntowej i budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...]), odzyskały własność nieruchomości w przypadającej im części, co stwierdzone zostało wprost prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1345/06. Organ uznał, że zrealizowali oni tym samym swoje prawa odnośnie przejętego na własność Państwa mienia, stanowiącego ich własność. To zaś oznacza, że nie ma podstaw prawnych do występowania przez J. S., J. S., A. D. S. i T. L. S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia, które dotyczyło przedsiębiorstwa, to jest mienia, do którego tytułem prawnym legitymowała się spółka akcyjna.
Na tę decyzję J. S., J. S., A. D. S. i T. L. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 31 marca 2010 r.
Wskazano, że absurdalna jest sytuacja, w której skarżący są stroną postępowania, które toczy się w przedmiocie stwierdzenia nieważności protokołu zdawczo-odbiorczego z 20 maja – 4 sierpnia 1952 r., a z drugiej strony, po częściowym stwierdzeniu nieważności tego protokołu, w odniesieniu do majątku, który stanowił własność ich poprzedników prawnych (osób fizycznych), nie mogą w odniesieniu do tego właśnie majątku wnioskować o stwierdzenie nieważności (w części) decyzji nacjonalizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1697/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [..] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 27 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948r. o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka Akcyjna – Ł. Sąd zwrócił uwagę, że już z nazwy przedmiotowego przedsiębiorstwa wynika, iż nie stanowiło ono własności osób fizycznych, było bowiem zorganizowane w formie spółki akcyjnej. Ta zaś okoliczność powoduje, że skarżący nie będąc następcami prawnymi tej osoby prawnej nie mogą domagać się stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do 4/5 części nieruchomości, która nie stanowi własności skarżących nie posiadają oni interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] w tym zakresie. Podstawy takiej nie stanowi także – w ocenie Sądu – prawo własności do 1/5 nieruchomości, gdyż w tym zakresie skarżący zrealizowali swoje uprawnienie w drodze stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 20 maja - 4 sierpnia 1952 r. Decyzja ta została wydana w dniu [...] maja 2001 r. i jest decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym.
Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że obowiązujące przepisy nie dawały podstawy do przejęcia na własność Państwa nieruchomości, które nie należały do przedsiębiorcy, lecz stanowiły własność osoby trzeciej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli J. S., A. D. S., J. S. oraz T. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) w związku z art. 28 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2010 r. w sytuacji, gdy w realiach przedmiotowej sprawy skarżącym służyło prawo do domagania się stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka Akcyjna – Ł., w zakresie, w jakim decyzja ta przenosiła na Państwo własność nieruchomości gruntowej i budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...], o powierzchni 6 420,38 m2, zapisanej w KW oznaczonej nr hip. [...];
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lt. c powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2010 r. w sytuacji, w której decyzjami tymi bezzasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego1948 r. o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka Akcyjna – Ł., w zakresie, w jakim decyzja ta przenosiła na Państwo własność nieruchomości gruntowej i budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul [...], o powierzchni 6 420,38 m2, zapisanej w KW oznaczonej nr hip. [...];
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z Sądem pierwszej instancji, że skoro skarżący nie są następcami prawnymi podmiotu, zorganizowanego w formie spółki akcyjnej, to nie mogą domagać się stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, w części dotyczącej tegoż podmiotu. Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się też z Sądem, że skoro przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej nie dawały podstaw do przejęcia na własność Państwa nieruchomości, które nie należały do przedsiębiorcy, lecz stanowiły własność osoby trzeciej, to w konsekwencji, na mocy orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. nie doszło do przejęcia na własność Państwa nieruchomości gruntowej i budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...]. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną oceny takiej nie może zmienić okoliczność, że nie są oni jedynymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r., którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, dotyczyło przejścia na własność Państwa, między innymi przedsiębiorstwa pn. [...]Spółka Akcyjna – Ł. Minister Gospodarki uznał, że zachodzi konieczność odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na brak po stronie wnioskodawców legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Na wstępie wskazać należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności składa się z dwóch faz. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja kończąca pierwszą fazę tego postępowania. Na tym etapie przedmiotem zainteresowania Ministra Gospodarki było stwierdzenie, czy ziściły się przesłanki dopuszczające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. organ mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych (gdy żądanie wniósł podmiot niebędący stroną w sprawie) lub przedmiotowych (np. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, od której skargę oddalono).
Wobec tego Minister Gospodarki na tym etapie postępowania uprawniony był – wyłącznie – do zbadania istnienia interesu prawnego skarżących we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Pamiętać przy tym należało, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok SN z dnia 26 maja 2000 r. I CKN 1183/99). O istnieniu interesu prawnego decydują bowiem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Wobec tego stwierdzić należy, że istnienie (bądź nie) interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.
Wskazać należy, że podstawowymi aktami prawnymi regulującymi przejście własności majątku przedsiębiorstw dotychczas stanowiących własność prywatną na rzecz państwa polskiego była ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.). Przepisy te stanowiły podstawę do wydania orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r.
Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej określała, które przedsiębiorstwa podlegają przejęciu (art. 2 i art. 3), zaś w art. 6 stanowiła o przejęciu przedsiębiorstw na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z majątkiem nieruchomym i ruchomym oraz wszelkimi prawami. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 6 ust. 4 wskazanej ustawy Rada Ministrów w dniu 30 stycznia 1947 r. wydała rozporządzenie w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na rzecz Państwa. Przepisy wskazanego rozporządzenia przewidywały, że właściwy minister w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydaje orzeczenie o przejściu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego w myśl art.2 ustawy lub o przejęciu zgodnie z art.3 ustawy (§ 65 ust.1 i 2). Przedsiębiorstwo przejęte w myśl art. 3 ustawy przechodziło na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia (§71).
Zgodnie z § 72, § 74, § 75 i § 75 a rozporządzenia osoby lub organizacje wyznaczone przez właściwego ministra sporządzają protokół zdawczo – odbiorczy wymieniający składniki majątkowe przejmowanego przedsiębiorstwa, który przedstawiają ministrowi do zatwierdzenia. Zatwierdzając protokół zdawczo – odbiorczy właściwy minister rozpatruje zgłoszone zarzuty i ustala w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem stanowią część składową i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego, a zatwierdzony protokół zdawczo – odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa (§ 75 a ust.1 i 2 rozporządzenia).
Jak wynika z powyższych uregulowań przejęcie lub przejście przedsiębiorstwa na rzecz Państwa następowało z mocy samego prawa, a orzeczenie właściwego ministra miało charakter deklaratoryjny. Podkreślić należy, że orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. A skoro tak, to o zawierało ono w sobie element sui generis konstytutywny.
Wskazać w tym miejscu należy, że zasadniczym celem przejęcia przedsiębiorstw na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej nie było odebranie majątku, ale przede wszystkim to, aby przejęte przedsiębiorstwa dalej funkcjonowały, z tym że w zarządzie Państwa albo samorządu terytorialnego lub spółdzielni, ponieważ przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie art. 2 lub art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, przechodziły na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w celu ich dalszego prowadzenia. Składników majątkowych należących do osób trzecich, wchodzących w skład przedsiębiorstwa, Państwo nie mogło znacjonalizować, natomiast wchodziło w prawa przedsiębiorcy do tych składników w takim zakresie, w jakim przysługiwały one właścicielowi znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Państwo stawało się bowiem na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej właścicielem przedsiębiorstwa jako odrębnego przedmiotu, a nie każdego ze składników przedsiębiorstwa z osobna.
Przyjmując, że nie było możliwe znacjonalizowanie nieruchomości należących do osób trzecich, do których przedsiębiorcy służyły prawa wynikające z zawartych umów (najmu, dzierżawy), to tym bardziej na własność Państwa nie mogła na podstawie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej przejść nieruchomość, wprawdzie funkcjonalnie włączona do przedsiębiorstwa, która jednak była tylko w posiadaniu przedsiębiorstwa bez tytułu prawnego i stanowiła własność osoby trzeciej będącej obywatelem polskim. Tym samym, w świetle art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej przejęcie przedsiębiorstwa na podstawie art. 2 tej ustawy nie obejmowało przejścia na własność Państwa tych składników, które stanowiły własność osób trzecich, niezależnie od tego, czy składniki te były niezbędne do funkcjonowania przedsiębiorstwa.
Właścicielem przedsiębiorstwa była spółka akcyjna, zaś wnioskodawcy, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, winni wykazać swoje prawo do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazali, iż są następcami prawnymi spółki, zatem nie mogą domagać się stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 27 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 16 lutego 1948 r.
Z tych względów uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wy roku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. są nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.