Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie nakazu usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej (grupa drzew położona na obszarze działki ewidencyjnej [...], obręb [...] G., zawierająca się w granicach osnutych na punktach [...]).).
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. skargę kasacyjną wniosło P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:
- I. Prawa materialnego:
1/ art. 87 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2016 r. poz.605 ze zm.), dalej ustawa, w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788) przez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że drzewa stanowiące las są przeszkodą lotniczą podlegającą przepisom ustawy;
2/ art. 87 ust. 7 ustawy, przez jego błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że koszty wycinki drzew ponosi skarżący, podczas gdy zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy koszty te obciążają uczestnika.
- II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało bezpodstawne nałożenie na skarżącego obowiązku usunięcia drzew i poniesienia kosztów ich usunięcia;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo że w sentencji decyzji nie wskazano, kogo obciążają koszty usunięcia drzew, a z uzasadnienia decyzji organu i zaskarżonego wyroku wynika, że koszty te obciążają skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż koszty usunięcia drzew powinny obciążać uczestnika;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo naruszenia przez organ interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni od otrzymania jej odpisu, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. skargę kasacyjną wniósł także uczestnik postępowania A. z siedzibą w W., jednak pismem z dnia [...] marca 2019 r. cofnął ją w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpoznaniu podlega skarga kasacyjna wniesiona przez P. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Przedmiotem rozważań Sądu Wojewódzkiego, jak również zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, była decyzja nakazująca władającemu nieruchomością P. usunięcie, będącej zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego, przeszkody lotniczej obejmującej grupę drzew oznaczonych w dokumentacji rejestracyjnej lotniska D. k/O. numerem [...].
W myśl art. 87 ust. 7 ustawy zabrania się sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze; obowiązek i koszt usunięcia tych drzew i krzewów obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik P. podniósł jedynie, że art. 87 ust. 7 ustawy zabrania wprawdzie sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze, jednakże grupa drzew stanowiąca według zaskarżonej decyzji przeszkodę lotniczą, jest lasem, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o lasach, a P. jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, tj. utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, kształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów (art. 6 ust.1 pkt 1 i 1a w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o lasach P. jest zobowiązane do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do:
1/ zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk;
2/ ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.
W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe obowiązki ustawowe stoją w sprzeczności z zakazem wynikającym z art. 87 ust. 7 ustawy, a wobec faktu, że przeszkodą lotniczą są drzewa stanowiące las w rozumieniu ustawy o lasach, pierwszeństwo należy dać przepisom tej ustawy.
Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przede wszystkim kwestia ta była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., VII SA/Wa 2001/14, wydanym w niniejszej sprawie, przesądził, że obiektem stanowiącym przeszkodę lotniczą w rozumieniu ustawy może być zespół drzew (czyli las), co oznacza, że właściwy organ może wydać decyzję nakazująca jego usunięcie, o ile jest to konieczne z punktu widzenia bezpieczeństwa lotniczego. Sąd podkreślił przy tym w ww. wyroku, że wycięcie drzew na gruncie leśnym nie oznacza, że grunt ten przestaje być gruntem leśnym, a do usunięcia przeszkody lotniczej w postaci drzew stanowiących las nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podobnie zresztą wypowiadały się już w tej kwestii sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 465/13).
Już tylko z tego powodu argumentacja autora skargi kasacyjnej nie mogła zostać uwzględnia. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro zatem w niniejszej sprawie w prawomocnym wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że możliwe jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie przeszkody lotniczej jaką stanowi w niniejszej sprawie las, to obecnie kwestionowanie takiej oceny prawnej, powołując się na obowiązki wynikające z przepisów ustawy o lasach, jest bezskuteczne.
Ponadto zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nie zawiera dyspozycji, która las wyłączałaby spod definicji przeszkody lotniczej, zawartej w ustawie i uniemożliwiała wydanie decyzji o usunięciu takiej przeszkody. Przewidując w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązki właściciela lasów ustawodawca wprowadził generalną zasadę dbania o należyty stan lasu. Zasada generalna charakteryzuje się tym, że doznaje ograniczeń wówczas, gdy ustawa (lub inne ustawy) przewiduje zasady szczególne. Taką zaś zasadą szczególną jest zasada bezpieczeństwa w ruchu lotniczym. Po to bowiem w art. 87 ust. 7 ustawy został wprowadzony zakaz sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, aby ograniczyć właścicielskie uprawnienie, a jednocześnie obowiązek właściciela lasu w celu nadrzędnym – ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu powietrznego.
Potwierdzeniem takiej korelacji przepisów ustawy i ustawy o lasach jest zmiana dokonana ustawą z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 235), która w art. 1 pkt 49 lit. c) nadała nowe brzmienie art. 82 ust. 4 ustawy, wyłączając stosowanie art. 13 ust.1 ustawy o lasach w stosunku do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu stanowiącego przeszkodę lotniczą. Ustawa w zmienionej wersji będzie obowiązywać wprawdzie dopiero do dnia 1 kwietnia 2019 r., jednakże stanowi potwierdzenie słuszności dotychczasowej linii orzeczniczej.
Nietrafiony jest także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, dotyczący nienałożenia obowiązku poniesienia kosztów usunięcia przeszkody lotniczej na zarządzający lotniskiem A. Wskazany w skardze kasacyjnej art. 82 ust. 2 ustawy nie mógł mieć w sprawie zastosowania z uwagi na fakt, że zgodnie z tym przepisem koszty wycinki drzew i krzewów stanowiących przeszkody lotnicze w wielu do 20 lat (w niniejszej sprawie drzewa miały 8 lat) i ich uprzątnięcia ponosi zarządzający jedynie lotniskiem użytku publicznego. Tymczasem w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji ostatecznej decyzji (15 lutego 2017 r.) lotnisko D. k/O. statusu takiego nie miało (było lotniskiem użytku wyłącznego), uzyskując go 8 dni później, na mocy decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2017 r. Sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod kątem legalności, a zatem Sąd Wojewódzki musiał ocenić zaskarżoną decyzję biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania.
Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów usunięcia przeszkody lotniczej – ustalonego ex lege na podstawie art. 87 ust. 7 ustawy – była więc prawidłowa.
W kontekście powyższych rozważań za niezasadne należy uznać także sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnione one bowiem zostały w taki oto sposób, że Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro zatem przepisy ustawy o lasach nie wyłączały możliwości nakazania P. usunięcia przeszkody lotniczej będącej lasem (pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania), jak też nie było podstaw do obciążenia kosztami usunięcia tej przeszkody zarządzającego lotniskiem (drugi z zarzutów), to tym samym zarzuty te uznać należało za nieusprawiedliwione.
Także trzeci z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dotyczący nieuwzględnienia przez Sąd I instancji interesu społecznego i słusznego interesu strony, nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Nie sposób bowiem przyjąć, że Sąd Wojewódzki powinien dokonać oceny legalności decyzji administracyjnej opierając się na innych kryteriach, niż legalność, czyli jej zgodność z prawem. Z kolei konstatacja, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem oznacza, że nie zaistniały przesłanki do jej uchylenia. Zasadnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że zasada prawdy obiektywnej, regulowana art. 7 k.p.a., nakazująca organowi podejmowanie wszelkich czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli została w pełni zachowana, gdyż faktycznie przedmiotem orzekania organu było bezpieczeństwo ludzkie.
Przepis ten nie stanowi o "interesie strony", ale właśnie obywateli. Względy bezpieczeństwa, ryzyko utraty życia i zdrowia uczestników ruchu lotniczego (ale również i osób trzecich, zagrożonych w razie wypadku lotniczego) ma prymat nad dobrodziejstwa korzystania z części lasu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku.
Postępowanie ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W., z uwagi na cofnięcie wniesionego środka, podlega umorzeniu. Zgodnie bowiem z art. 60 w zw. z art. 193 p.p.s.a. strona, która wniosła skargę kasacyjną, może ją cofnąć. Sąd jest związany żądaniem strony, gdy stwierdzi jego dopuszczalność, co oznacza, że cofnięcie nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowodowałoby utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Jeżeli skutecznie cofnięto skargę kasacyjną, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne, określone w art. 60 p.p.s.a., dlatego cofnięcie skargi kasacyjnej wniesionej przez A. należało uznać za skuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne zainicjowane skargą kasacyjną A. z siedzibą w W. na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).
O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).