Uzasadnienie
M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Na skardze brak było podpisu ręcznego, a jedynie adnotacja "podpis elektroniczny".
W wykonaniu zarządzenia z dnia 3 kwietnia 2014r. skarżący został wezwany do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi skarżący przesłał skargę ponownie, twierdząc, że czyni to z kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Postanowieniem z 30 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SAB?kr 96/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, przez podpis, o którym mowa w art. 46 §1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozumieć należy podpis odręczny, umieszczony na piśmie procesowym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym brak jest podstaw, aby za wypełnienie wymogu, wynikającego z powyższego przepisu, uznać opatrzenie pisma podpisem elektronicznym. Aby można było posługiwać się w postępowaniu sądowoadministracyjnym podpisem elektronicznym, istnieć musi stosowny ku temu przepis. W postępowaniach, gdzie ustawodawca chce by przed sądem lub organem administracji publicznej można było posługiwać się podpisem elektronicznym, tam w stosownych regulacjach normujących zasady postępowania przed tymi organami wprowadza odpowiednie normy prawne zezwalające na posługiwanie się takim rodzajem podpisu.
Jako przykład takich norm wskazać można art. 63 § 1 k.p.a., który stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczna skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Nadto, stosownie do art. 63 § 3 a pkt 1 k.p.a. podanie, wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podobna sytuacja istnieje w postępowaniu cywilnym, gdzie zgodnie z art. 125 § 2[1] k.p.c., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, pisma procesowe wnosi się za pomocą systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe (drogą elektroniczną).
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odpowiedników powołanych przepisów k.p.a. i k.p.c. brak jest w procedurze sądowoadministracyjnej. Nie można zatem przyjąć, że posługiwanie się podpisem elektronicznym przez stronę postępowania sądowego w kontaktach z sądem administracyjnym jest dopuszczalne, skoro ustawodawca, tego wprost nie przewidział. Z samego zaś faktu obowiązywania ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. Nr 130, póz. 1450 ze zm.) nie można, zdaniem sądu, wywodzić, że opatrzenie pisma podpisem elektronicznym czyni zadość wymogowi jego podpisania. W obowiązującym stanie prawnym nie można przyjąć, że pismo procesowe wniesione do sądu administracyjnego w postaci elektronicznej i opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym przy użyciu kwalifikowanego certyfikatu spełnia warunek formalny pisma procesowego, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie uzupełnił w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, wobec czego odrzucił skargę, za podstawę przyjmując art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
M. K. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z 30 kwietnia 2014 r., zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 176 ust 2 Konstytucji RP w związku z art. 58 ust 1 i 2 ustawy o podpisie elektronicznym w związku z art. 78 § 2 k.c. w związku z art. 16 ust 1 i ust 2 w związku z art. 13 ust 1 i ust 2 w związku z art. 2 ust 1 pkt 1 w z. z art. 20a ust 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art, 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym, poprzez jego błędną wykładnię ewentualne błędne niezastosowanie i przyjęcie, że sąd administracyjny może żądać od obywatela, w tym niepełnosprawnego, używania w postępowaniu przed sądem administracyjnym jedynie podpisu własnoręcznego, a nie elektronicznego, w sytuacji gdy żaden przepis mu tego nie nakazuje, a sąd administracyjny nie ma ku takiemu działaniu wynikającej z ustawy podstawy prawnej oraz poprzez przyjęcie, że postępowanie przed sądem administracyjnym reguluje jedynie ustawa p.p.s.a, a nie także inne ustawy, w tym wyżej podniesione, a poprzez to uznanie, że z braku wskazania wprost w ustawie p.p.s.a, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym można stosować podpis elektroniczny, wynika, że takowego nie można stosować.
- 2) art. 31 ust 2 oraz art. 2 w związku z art. 31 ust 2 Konstytucji RP poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że można żądać od obywatela, w tym niepełnosprawnego używania w postępowaniu przed sądem administracyjnym jedynie podpisu własnoręcznego, a nie elektronicznego, w sytuacji gdy żaden przepis mu tego nie nakazuje.
- 3) art. 13 ust 2 pkt 1) ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez jego błędne niezastosowanie,
- 4) art. 58 ust 1 i 2 ustawy o podpisie elektronicznym poprzez jego błędne niezastosowanie ewentualnie nieprawidłową (błędną) wykładnię i przyjęcie, że bezpieczny podpis elektroniczny w przypadku składnia skargi za pośrednictwem organu administracji państwowej nie jest równoznaczny z podpisem własnoręcznym, a poprzez to uznanie, że złożona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej skarga do organu podpisana bezpiecznym podpisem elektronicznym, posiada brak formalny w postaci braku podpisu o jakim mowa w art. 46 p.p.s.a
- 5) art. 78 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyżej wskazany przepis ma zastosowania przed sądem administracyjnym, w przypadku składania skargi za pośrednictwem organu administracji państwowej jedynie w zakresie w jakim określa podpis własnoręczny, a poprzez to uznanie, że złożona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej skarga do organu podpisana bezpiecznym podpisem elektronicznym, posiada brak formalny w postaci braku podpisu o jakim mowa w art, 46 p.p.s.a.
- 6) art. 60,61 § 2 Kodeksu Cywilnego poprzez jego błędne niezastosowanie,
- 7) art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym poprzez jego błędne niezastosowanie ewentualnie nieprawidłową (błędną) wykładnię i przyjęcie, że wyżej wskazany przepis nie ma zastosowania przed sądem administracyjnym, w przypadku składnia skargi za pośrednictwem organu administracji państwowej, a poprzez to uznanie, że złożona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej skarga do organu podpisana bezpiecznym podpisem elektronicznym, posiada brak formalny w postaci braku podpisu o jakim mowa w art. 46 p.p.s.a.
- 8) art. 16 ust 1 i ust 2 w związku z art. 13 ust 1 i ust 2 w związku z art. 2 ust 1 pkt 1 w z. z art. 20a ust 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 6 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym) poprzez jego błędne niezastosowanie ewentualnie nieprawidłową (błędną) wykładnię i przyjęcie, że wyżej wymienione przepisy nie mają zastosowania przed sądem administracyjnym w przypadku składnia skargi za pośrednictwem organu administracji państwowej, a poprzez to uznanie, że złożona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej skarga do organu podpisana bezpiecznym podpisem elektronicznym, posiada brak formalny w postaci braku podpisu o jakim mowa wart. 46 p.p.s.a.
Ponadto, M. K. zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mające istotny wpływ na jego treść naruszenie przepisów postępowania, to jest:
art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnie i przyjęcie iż podpisem w rozumieniu tego przepisu jest jedynie tzw. "podpis własnoręczny", a nie inne określone w odpowiednich przepisach np. w art.78 2 k.c. podpisy, w tym podpis elektroniczny.
art. 58 §1 pkt 3 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a. oraz Art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 57 § 1 w związku z art. 46 §1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ziściły się przesłanki do jego zastosowania, gdy tymczasem pismo nie posiadało braków formalnych, w szczególności było podpisane podpisem o jakim mowa w art. 46 §1 pkt 4 p.p.s.a. art. 65 §3 w związku z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnie oraz niezastosowanie, a to wobec przyjęcia, że w postępowaniu sądowo administracyjnym strona pisma nie można doręczyć pocztą elektroniczną lub telefaksem art. 65 §3 w związku z art. 75 w związku z art. p.p.s.a. poprzez błędną wykładnie oraz niezastosowanie, a to wobec przyjęcia, że w postępowaniu sądowo administracyjnym przy tego typu doręczeniu pisma stronie przez sąd; pismo takowe nie musi być podpisane odpowiednio podpisem elektronicznym lub kopią pisma własnoręcznego (faks), podobnie jak doręczane, w ten sposób odpisy pism łub orzeczeń.
naruszenie art. 141 § 1 w związku z art. 49 §3 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie i nie rozważenie, jaki ewentualny wpływ mogłaby mieć ich treść na końcowe rozstrzygnięcie, gdyby Sąd uwzględnił je przy orzekaniu, co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a to poprzez brak odniesienia się Sądu do faktu, że skarżący w terminie 7 dni od otrzymania wezwania o uzupełnienie skargi; uzupełnił ją poprzez przesłanie, w tym terminie egzemplarza skargi podpisanego podpisem własnoręcznym. Niezałączenie tego pisma do akt sprawy, w żaden sposób nie może działać na niekorzyść skarżącego, tym bardziej iż został on pouczony, że właśnie takowa forma uzupełnienia skargi jest właściwa i dopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest skuteczne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. z 2013 r., poz. 262) za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204, ze zm.).
Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą z 12 maja 2014 r. (sygn. akt I OPS 10/13) orzekł bowiem, że "W aktualnym stanie prawnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z uwagi na treść art. 46 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. z 2013 r., poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej".
Nie ma powodów, aby nie podzielić tej oceny prawnej w niniejszej sprawie.
Podpis elektroniczny, w tym bezpieczny podpis elektroniczny, jest bowiem zawsze integralną częścią dokumentu elektronicznego. Możliwość skutecznego posługiwania się takim podpisem w pismach procesowych sporządzonych w formie elektronicznej (stanowiących zbiór danych w postaci elektronicznej) jest więc uzależniona od prawnej możliwości składania do sądu pism w tej formie, co musi być wyraźnie uregulowane w przepisach ustawy procesowej. Obecnie - z uwagi na treść art. 46 p.p.s.a. i brak w tej ustawie przepisów szczególnych dopuszczających wniesienie pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym – nie jest dopuszczalne wniesienie takiego pisma do sądu administracyjnego, aż do dnia wejścia w życie art. 4 ustawy z 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.